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O Procurador de Estado é advogado do governador?

Visa esclarecer que a atividade desenvolvida pelo Procurador de Estado em nada se confunde com a defesa dos "interesses particulares" do governador.

Direito Administrativo | 07/jun/2006

Primeiramente, é necessário discorrer a respeito do significado de ente público e das características da representação exercida pelos Procuradores do Estado e das demais entidades políticas (União; Distrito Federal e Municípios).

Pois bem.

Entidade ou ente, nada mais é do que a pessoa jurídica.

Assim, pode-se afirmar que no âmbito de nossa organização política e administrativa, os entes de direito público são os estatais, autárquicos e fundacionais.

Acerca da definição dos aludidos entes, é de se trazer à baila as lições de Hely Lopes Meirelles:

Entidades estatais: São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidades estatais têm apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não dispõem de Soberania, que é privativa da Nação e própria da Federação.

Entidades autárquicas: São pessoas jurídicas de direito público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de seus agentes.

Entidades fundacionais: São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redação dada pela EC 19/98. No primeiro caso elas são criadas por lei, à semelhança das autarquias, e no segundo a lei apenas autoriza a sua criação, devendo o Poder Executivo tomas as providências necessárias à sua instituição.” [1]

Frise-se, que, comumente, os doutrinadores utilizam-se dos termos Fazenda Pública; Estado-Administração; Entidade Política ou Pessoa Jurídica de Direito Público como sinônimos de ente de direito público.

Os entes públicos são representados em juízo pelo Chefe do Executivo ou por procurador constituído de forma contratual ou institucional.

O ente estatal, mais especificamente, os Estados-membros e o Distrito Federal, são representados por procuradores institucionalmente constituídos, nos termos do art. 132 da Carta Magna adiante transcrito:

Art. 132: Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas”.

Da mesma forma, a União, nos termos em que estabelece o disposto no artigo 131 da Constituição Federal:

Art. 131: A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial ou extrajudicialmente, cabendo-se, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”.

Os Municípios, por sua vez, são representados pelo Chefe do Executivo, ou por procurador, conforme estabelecido no inciso II do art. 12 do Código de Processo Civil: “Serão representados em juízo, ativa e passivamente: II – o Município por seu Prefeito ou procurador”.

Como se vê, a Constituição silenciou acerca da aludida representação, talvez pela grande dificuldade prática de se obrigar a instituição de Procuradorias, frente a notória escassez de recursos financeiros que afeta a maioria dos municípios.

No que tange às autarquias e fundações de direito público, pode se afirmar que serão representadas por seus dirigentes máximos ou por procurador autárquico ou fundacional, nos termos em que dispuser a lei, conforme se depreende do disposto no art. 12 do Código de Processo Civil.

Assim, os procuradores das entidades estatais (União; Distrito Federal; Estados-membros e Municípios) são detentores da importante missão de representá-las judicial e extrajudicialmente, agindo ativa ou passivamente (defesa) em seu favor e, prestando-lhes consultoria jurídica.

Neste momento, insta comentar acerca das características que norteiam a citada “representação”.

Em se considerando que o representante da pessoa jurídica de direito público não é, em última análise, representante e nem substituto processual, é de se afirmar que ele a presenta. Vale dizer: a defesa e o ataque judiciais e extrajudiciais praticados pelos procuradores (pessoas físicas), são, na verdade, os atos praticados pelo próprio ente público.

Com extrema precisão técnica posicionou-se, a respeito, Athos Gusmão Carneiro, citando Pontes de Miranda:

A substituição processual mostra-se inconfundível com a representação.

O substituto processual é parte, age em juízo em nome próprio, defende em nome próprio o interesse do substituído.

Já o representante defende “em nome alheio o interesse alheio”.

Nos casos de representação, parte em juízo é o representado, não o representante. Assim, o pai ou o tutor representa em juízo o filho ou o tutelado, mas parte na ação é o representado.......

Também inconfundíveis substituição processual e presentação. O órgão mediante o qual a pessoa jurídica se faz presente e expressa sua vontade não é substituto processual e nem representante legal: “A pessoa jurídica não é incapaz. O poder de presentação, que ela tem, provém da capacidade mesma da pessoa jurídica.......

..................................

A presentação é extrajudicial e judicial (art. 17); processualmente, a pessoa jurídica não é incapaz. Nem o é, materialmente...(...)...O que a vida nos apresenta é exatamente a atividade das pessoas jurídicas através de seus órgãos: os atos são seus, praticados por pessoas físicas”. (Pontes de Miranda, Tratado de direito privado, t., 1, § 97, n. 1). (grifo nosso) [2]

No mesmo sentido é o entendimento do e. Superior Tribunal de Justiça:

...Os Procuradores de Estado não são, em rigor, advogados. Assim como o juiz é órgão da função jurisdicional os são órgãos estaduais, encarregados da defesa e do ataque judiciais. No dizer de Pontes de Miranda, eles presentam, não representam a pessoa jurídica estatal...”. [3]


CONCLUSÃO

Têm-se, pois, que os Procuradores do Estado e dos demais entes políticos exercem a função de presentá-los. Assim, no desempenho de suas atribuições, agem encarnando o próprio Estado, defendendo os seus interesses e não os particulares do Chefe do Executivo. Repita-se: são Procuradores do Estado e não do Governador.

É evidente que os atos do governo, via de regra, são aqueles que exteriorizam a vontade do Estado.

Não obstante, caso sejam praticados pelo Chefe do Executivo ou por qualquer outro agente público, em desconformidade com a legislação pertinente ou com os princípios que norteiam a Administração Pública, o procurador do ente público deverá, em face do princípio da eficiência, não só tomar as medidas judiciais adequadas para torná-lo sem efeito, como também, promover a responsabilização do autor do ato viciado, quer propondo a ação de improbidade administrativa ou a indenizatória, se for o caso.

A propósito, ensina Cláudio Grande Júnior, citando Fides Angélica Ommati:

Quanto à atividade de defesa, o grande impasse diz respeito a “não se confundir a defesa do Estado com defesa do governo, se bem que, por vezes, possa ocorrer”. E tal se deve ao fato de que do mesmo modo que no processo penal ao réu deve ser efetivamente garantida a ampla defesa, ao Estado também se deve garanti-la, porque ambas as hipóteses encarnam interesses indisponíveis. Pode-se afirmar categoricamente que “no plano da defesa jurídica, a evolução é marcada pela defesa dita integral, que inclui a judicial e extrajudicial”......Pode perfeitamente ocorrer de se ter que defender o governo, um vez que este dá tônica à atuação estatal, o que, inclusive, determina o comportamento do Estado em ações populares e civil públicas. Mas não se pode chegar ao absurdo de advogados públicos defenderem a pessoa do governante em processos criminais ou de mero interesse particular, porque aí, sim, este estaria patrimonializando mão-de-obra qualificada estatal em benefício pessoal. Aliás, o que o Estado ganharia com isso?. Nada, só o governo! Não se justifica, portanto, dito patrocínio judicial por advogados públicos”. [4]

Sobre o mesmo tema, as lições de Hely Lopes Meirelles:

O Chefe do Executivo não pode utilizar advogado da Administração Pública, ou contratá-lo às expensas da Fazenda Pública, para sua defesa, por fato anterior ou concomitante ao exercício do cargo, salvo em questão pertinente às suas prerrogativas”. [5]

Assim, pode-se concluir, também, que é imperiosa a ampla independência funcional dos órgãos de representação das entidades políticas, tal como ocorre com o Ministério Público, eis que, sem a qual, é impossível, por motivos óbvios, o desempenho de sua relevante missão constitucional de zelar pelo interesse público, qual seja, o do Estado-Administração (e não dos “interesses particulares” do governador), considerando-o como o conjunto de órgãos que tornam possível o desenvolvimento de ações tendentes a concretizar os fins desejados pelo Estado.


BIBLIOGRAFIA

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 65.

[2] CARNEIRO, Athos Gusmão. Intervenção de Terceiros. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 36, 127-130.

[3] STJ – Resp. 401390/PR – Recurso Especial n. 2001/0196958-5 – Min. Humberto Gomes de Barros – 1ª Turma – 17.10.2002 – DJ 25.11.2002 – p.200.

[4] GRANDE JÚNIOR, Cláudio. O Estado Democrático de Direito e a Incipiente Advocacia Pública Brasileira. Disponível em: www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5580 – Acessado em 18.03.2005.

[5] MEIRELLES,2002, p. 691, obra já citada.

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