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Suspensão de Segurança

Trata do instituto conhecido como Suspensão de Segurança, que pode suspender a eficácia de decisões liminares ou definitivas em Mandado de Segurança.

Direito Constitucional | 22/ago/2005

1. Introdução

O presente trabalho versa sobre um instituto de pouco interesse na doutrina nacional, mas de grande relevância para a sociedade em geral, principalmente para aqueles que necessitam ou necessitaram algum dia de recorrer ao Poder Judiciário pela via heróica do Mandado de Segurança. Trata-se da SUSPENSÃO DE SEGURANÇA, criada pelo art. 4º da Lei 4.348/64.

O dispositivo citado traz uma possibilidade de que as pessoas jurídicas de direito público possam suspender os efeitos de liminares ou sentenças em Mandado de Segurança, para evitar “grave lesão à ordem, saúde, segurança e economia pública”. Assim, a decisão judicial (interlocutória ou sentença) que concede segurança a uma pessoa ofendida por autoridade pública pode ser cassada, com base nesse instituto. Eis o inteiro teor do artigo que o prevê:

Art. 4º Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso (VETADO) suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar, e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo no prazo de (10) dez dias, contados da publicação do ato.

(LEI 4.348/64).

A lei que criou a Suspensão de Segurança nasceu sob o argumento de permitir à coletividade, através das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), o expurgamento de determinadas medidas judiciais consideradas temerárias. Os motivos seriam aqueles expostos no dispositivo acima transcrito (“grave lesão à ordem, à saúde, à economia e segurança públicas”).

Ocorre que a Suspensão de Segurança tem várias controvérsias de ordem constitucional, uma vez que seu peculiar processamento, em muitos casos, dispensa a oitiva da parte impetrante, de modo que somente a pessoa jurídica requerente influi no resultado do recurso. Ademais, como será pormenorizado a seguir, o Ministério Público, órgão cujo pronunciamento é imperativo no writ of mandamus, também pode não ser ouvido.


2. BREVE COMENTÁRIO SOBRE O MANDADO DE SEGURANÇA

Antes de adentrarmos propriamente no debate acerca da Suspensão de Segurança, faz-se necessário abordar em primeiro lugar o Mandado de Segurança, suas origens e sua finalidade.

O remédio heróico tem suas raízes no direito mexicano, com o chamado juicio de amparo. Tal instituto garantia ao cidadão que fosse lesado por ato abusivo do Estado a proteção judicial. Assim, aquele que se sentisse vítima do poder estatal poderia recorrer às vias judiciais para reparar a injustiça, de modo mais célere e eficaz que num processo comum.

Esta tutela judicial encontrava parâmetro no habeas corpus e nas ações possessórias, que, entretanto, versavam sobre direitos específicos (liberdade de locomoção e posse, respectivamente). Restavam ainda a serem combatidos os diversos meios encontrados pela arrogância e prepotência de alguns administradores públicos que, não raro, lesavam (e lesam) pessoas inimigas. Prática esta que é humana, mas não correta, e precisava ser corrigida pela via legislativa.

Surgiu então, na Constituição Federal de 1934, um instituto que previa uma ação civil de processamento célere que garantia a abstenção de atos abusivos do poder público. O art. 113, § 33 daquela Constituição garantia ao cidadão que possuísse direito “certo e incontestável” negado por qualquer autoridade um Mandado de Segurança, com processamento igual ao do habeas corpus.

Com a Constituição de 1937, o Mandado de Segurança deixou de ser garantia constitucional, retomando este patamar com a Carta de 1946, e depois com as Constituições de 1967 e 1988.

Considerando este histórico, é possível notar que a Ação de Segurança sempre teve status de direito individual do cidadão contra o Estado, nos casos de práticas abusivas do poder público. Desde a Constituição Federal de 1988, o MS pode ser intentado por aqueles que possuem direito “líquido e certo” (art. 5º, LXIX) não amparado por habeas corpus ou habeas data.

Assim sendo, virou uma garantia fundamental do particular para exercer o direito que lhe é legalmente conferido. Como tal, a lei lhe concede tratamento especial, distinto daqueles direitos ordinários regidos na legislação civil, pois não se compara um direito líquido e certo a um direito controverso e passível de provas.

Dessa forma é que a Lei do Mandado de Segurança (Lei Federal 1.533/51) confere ao Mandado a sua auto-executoriedade imediata, independente de trânsito em julgado (art. 12, parágrafo único). Isto porque de nada adiantaria o legislador constituinte prever uma série de direitos se esse não pudessem se materializar no plano fático, virando o que popularmente se conhece por “letra morta”, que é o direito desmoralizado pelo seu não-cumprimento.

Alçado a essa condição de garantia fundamental, o Mandado de Segurança é tão vital para a democracia quanto os direitos que visa resguardar.

No presente estudo, essa premissa é importante porque partindo dela é que se tem o maior questionamento acerca da constitucionalidade do objeto do trabalho – a Suspensão de Segurança. Esta questão será mais bem explicitada no tópico 05.


3. LEGITIMIDADE E COMPETÊNCIA.

A lei não é clara o suficiente quanto à questão da legitimidade para propor a Suspensão de Segurança. O texto legal (art. 4º da Lei 4.348/64) menciona a expressão “pessoa jurídica de direito público interessada”. O professor Luiz Orione Neto [1] afirma que não só as pessoas jurídicas, mas também os órgãos públicos e as pessoas e órgãos de direito privado que suportam a ação civil de segurança são legítimas para propor a suspensão.

De fato, a lei deve ser interpretada de modo que todas as pessoas passíveis de sofrer a ação de Mandado de Segurança possam requerer a suspensão. Há quem defenda até que mesmo a pessoa jurídica de direito público não atingida, mas direta ou indiretamente interessada no feito possa ingressar com o pedido. Todavia, a falha da colocação do professor Orione é que os órgãos públicos não podem ser partes legítimas porque simplesmente não têm personalidade jurídica. Assim, não têm a capacidade postulatória exigida pelo Código de Processo Civil para atuar em juízo (art. 7º do CPC), de sorte que somente a pessoa jurídica de direito público à qual está vinculado o órgão (União, Estado-membro, Distrito Federal ou Município) é que tem legitimidade para intentar o pedido de suspensão.

A competência para conhecer do pedido de Suspensão de Segurança está exposta no art. 4º da Lei 4.348/64: é do Presidente do Tribunal ao qual caiba conhecer recurso em sede de Mandado de Segurança. Ou seja, se o mandamus tramita no primeiro grau da Justiça Estadual, será o Presidente do Tribunal de Justiça que conhecerá do pedido. Do mesmo modo, se a ação é de competência da Justiça Federal, a Suspensão será analisada pelo Presidente do respectivo TRF, e assim por diante.

Vale frisar que o processamento deste pedido não prevê a manifestação da pessoa contra quem se requer a Suspensão, ficando a cargo do Presidente do tribunal a sua solicitação ou não. Disposição semelhante vale quanto ao pronunciamento do Ministério Público, sendo também facultativa a sua participação no feito.


4. EFEITOS E DURAÇÃO SOBRE A DECISÃO LIMINAR E DEFINITIVA EM MANDADO DE SEGURANÇA

Quanto aos efeitos, a Suspensão de Segurança, como o nome sugere, se deferida, suspende os efeitos da decisão liminar ou definitiva em Mandado de Segurança, como se recurso fosse. No caso de liminar, fica suspensa até a decisão definitiva do juízo de primeiro grau ou o julgamento de eventual agravo interno interposto pelo particular. Já a decisão definitiva fica suspensa até o julgamento do recurso de Apelação.

O questionamento acerca da duração da Suspensão de Segurança parece, a princípio, um debate estéril. Todavia, alguns autores sustentavam que o instituto guardava um efeito “ultra-ativo”, ou seja, deferida a suspensão de liminar, ela valeria ainda que a sentença dispusesse de modo diferente. Este entendimento encontrava guarida no art. 25, § 3º da Lei 8.038/90, mas a doutrina mais abalizada rechaça essa interpretação, como nos ensina Marcelo Abelha Rodrigues:

Se por qualquer motivo a liminar deixar de existir (revogada, cassada, modificada ou substituída), não haverá mais eficácia para ser suspensa. Nesse caso, o prazo de sustentação da suspensão concedida pelo presidente do tribunal competente teria durado até esse momento. Esticá-lo para além da existência da decisão cuja execução foi suspensa seria a um só tempo: aumentar os limites objetivos do pedido de suspensão de execução da liminar concedida (que não se limitaria à suspensão da liminar); seria entender que decisão interlocutória e sentença seriam pronunciamentos idênticos; seria permitir que a suspensão de liminar valesse para um ato e momento que ainda não teria ocorrido, e que, quando ocorresse, poderia revogar a liminar concedida”. [2]

Assim sendo, tem-se que a duração da suspensão de liminar termina com a sentença do juiz de primeiro grau, dado o caráter substitutivo que este ato tem em relação à liminar. Já a duração da suspensão de sentença vai até o pronunciamento do tribunal sobre eventual agravo interno contra a decisão.


5. Questionamentos constitucionais

Questão de interesse relevante no estudo do instituto (talvez a mais controversa) diz respeito à constitucionalidade ou não da Suspensão de Segurança.

Cássio Scarpinella Bueno questiona a constitucionalidade da Suspensão de Segurança pela sua própria natureza. Segundo o renomado doutrinador paulista, o instituto tem a finalidade de minimizar os efeitos salutares e democráticos do Mandado de Segurança, o que, em última instância, é uma agressão ao cidadão lesado. Nesse sentido é que trazemos à colação a sua doutrina:

Se o que o mandado de segurança tem de mais caro é sua predisposição constitucional de surtir efeitos imediatos e favoráveis ao impetrante, seja liminarmente ou a final, a mera possibilidade da ‘suspensão de segurança’ coloca em dúvida a constitucionalidade do instituto. Em verdade, tudo aquilo que for criado pelo legislador infraconstitucional para obstaculizar, dificultar ou empecer a plenitude da eficácia do mandado de segurança agride sua previsão constitucional. Nesse sentido, não há como admitir a constitucionalidade do instituto, independente de qual seja sua natureza jurídica. É instituto que busca minimizar efeitos do mandado de segurança? Positiva a resposta, trata-se de figura inconstitucional”. [3]

Por outro lado, há também defensores da Suspensão de Segurança como um meio de garantir a supremacia do interesse público sobre o privado, o que parece ser o grande trunfo daqueles que se filiam a esta corrente. Um daqueles que assim interpretam é Marcelo Abelha Rodrigues:

Em se tratando da proteção da ordem, da economia, da segurança e da saúde pública, tema do nosso trabalho, há que se admitir a existência, ainda que abstratamente, de proteção a direitos difusos. Neste ponto, está o Estado legitimado na proteção de tais direitos, na exata medida em que o próprio texto constitucional determinou ser, nos arts. 1º ao 6º e nos próprios 170, 200 etc., de sua incumbência direta a promoção da defesa, da proteção, da garantia e da conservação da ordem jurídica, da segurança e da economia públicas” [4].

Abre-se, então, uma discussão de altíssima importância (sobre a constitucionalidade de um instrumento legalmente previsto) na qual dois princípios da Carta Magna se chocam: primeiro, o princípio da garantia dos direitos fundamentais, que afirma ser a Suspensão de Segurança inconstitucional por violar uma garantia fundamental dos cidadãos – o Mandado de Segurança – sem que para tanto seja necessário um recurso próprio (que seria o agravo no caso de liminar ou apelação no caso de sentença); por outro lado, alega-se o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, de modo a garantir o bem-estar de todas em detrimento da minoria.

Somos daqueles que entendem como a primeira corrente, ou seja, pela inconstitucionalidade do instituto.

Embora reconheçamos que o interesse público suplanta o interesse privado, não se pode olvidar que o Mandado de Segurança parte de um pressuposto essencial: o de que o particular é hipossuficiente em relação à Administração Pública.

De fato, há de se reconhecer que o cidadão comum não está no mesmo patamar que o agente público no tocante ao exercício de seu direito. O Mandado de Segurança (e via de conseqüência a sentença ou interlocutória que o concede em definitivo ou liminarmente) visa exatamente corrigir essas distorções que podem ocorrer, e que freqüentemente ocorrem. O remédio constitucional parte dessa premissa inafastável: a de que o Poder Público, utilizando-se de seu império, cometeu uma injustiça.

Outro argumento que pesa contra a constitucionalidade do instituto aqui tratado é uma cláusula pétrea da Constituição, inserta no art. 60, § 4º, IV. Segundo o mencionado dispositivo, é vedada a deliberação, pelo Congresso Nacional, sobre qualquer proposta de Emenda Constitucional tendente a abolir os direitos e garantias fundamentais.

Seguindo a interpretação lógica e seu brocardo de “quem pode o mais pode o menos”, a Suspensão de Segurança é inadmissível sob o seguinte ângulo: se uma Emenda Constitucional, norma hierarquicamente superior à lei ordinária, uma vez que exige aprovação de três quintos dos membros do Legislativo, não pode sequer deliberar (quanto mais aprovar) uma norma que tenda a abolir direitos e garantias individuais, como é possível que uma lei ordinária o faça? Se a própria Emenda seria inconstitucional, então o art. 4º da Lei 4.348/65 também o é.

Por fim, outro aspecto que merece ser questionado é a legitimidade da “pessoa jurídica de direito público interessada”, único ente que pode impetrar a Suspensão de Segurança, para alegar “grave lesão à ordem, à saúde, à economia e segurança pública” como razão de uma medida tão drástica. Não nos esqueçamos que a pessoa jurídica impetrante da Suspensão é, via de regra, a autoridade coatora no Mandado de Segurança. É, portanto, adversária direta do particular na ação mandamental. Assim, é absolutamente lógico que queira manter o status quo anterior ao writ. Diante desse quadro, é de se perguntar: será que a pessoa jurídica impetrante da Suspensão de Segurança quer mesmo evitar “grave lesão à ordem” ou simplesmente ganhar a causa da qual é ré?

É com essas considerações que concluímos o presente trabalho opinando pela inconstitucionalidade do instituto em estudo, uma vez que as razões que o legitimam contradizem direitos fundamentais do cidadão, o que é vedado expressamente pela Carta da República. E, saudando a via heróica do Mandado de Segurança, congratulamos a brilhante conclusão do Professor Cássio Scarpinella Bueno, dizendo: “não há como admitir a constitucionalidade do instituto, independente de qual seja sua natureza jurídica. É instituto que busca minimizar efeitos do mandado de segurança? Positiva a resposta, trata-se de figura inconstitucional”.


BIBLIOGRAFIA:

BUENO, Cássio Scarpinella. Mandado de Segurança. São Paulo, Saraiva, 2002.

ORIONE NETO, Luiz. Liminares no processo civil e legislação processual civil extravagante. São Paulo, Lejus, 1999.

RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança: sustação da eficácia de decisão judicial proferida contra o Poder Público. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000.



[1] ORIONE NETO, Luiz. Liminares no processo civil. São Paulo, Ed. Lejus, 2000, p. 387.

[2] IN: RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de segurança – sustação da eficácia de decisão judiciaL proferida contra o Poder Público. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000, p. 168.

[3] IN: BUENO, Cássio Scarpinella. Mandado de Segurança. São Paulo, Saraiva, 2002, p. 179.

[4] IN: RODRIGUES, Op. cit., p. 104.

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