Externalidade negativas ambientais e o princípio do poluidor pagador

Origem

Nos anos 70, os tema ambientais foram intensamente discutidos, a tal ponto, que esta década é considerada até hoje como o ápice das discussões sobre as questões ambientais. Nesse período foi realizada a Conferência de Estocolmo (1972), sendo produzidas as diretrizes ambientais que deram origem a grande parte das legislações ambientais conhecidas atualmente, que com o passar dos anos estão sofrendo ajustes para melhor se adaptarem a sociedade contemporânea.

No entanto, em 26 de maio de 1972, durante uma reunião sobre a utilização dos recursos hídricos, os países membros do Conselho da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE), aprovaram a "Recomendação sobre os princípios diretores relativos aos aspectos das políticas ambientais, sobre o plano internacional", recomendação que deu origem ao princípio do poluidor-pagador.

Com a aprovação da referida recomendação, a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE) objetiva que fosse controlado o uso dos recursos naturais (mais necessariamente os recursos hídricos) e que fosse evitado a degradação desses recursos, que embora em grande quantidade são limitados. Além de defender que o poder público fiscaliza-se as indústrias e implantam-se medidas com o intuito de reduzir a poluição e melhorar o aproveitamento dos recursos naturais, fazendo com que a produção e o lucro dessas indústrias estivessem relacionadas com o sucesso de tais medidas em pró do meio ambiente.

Todavia tal princípio foi consagrado vinte anos depois, com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizados no Rio de Janeiro em junho de 1992 (ECO-92). Esta conferência reafirmou as diretrizes da Conferência de Estocolmo (1972), adicionando e consagrando outras idéias, como os princípios do desenvolvimento sustentável e do poluidor-pagador, sendo que este foi matéria da Declaração do Rio (1992), em seu princípio 16, tendo sido conceituado do seguinte modo: "As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais".

O princípio do poluidor-pagador foi introduzido em nosso ordenamento jurídico pelo art. 4, VII, sendo complementado pelo art. 14, §1º, ambos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (6.938, de 31.08.1981)(1). Acrescenta-se o fato da Constituição de 1988, ter incluído tal princípio entre os seus artigos, como se nota ao ler os §§ 2º e 3º, do art. 225, que obriga o poluidor (explorador) a recuperar e reparar eventuais danos ao meio ambiente.


Conceito e Características

O princípio do pagador-poluidor (polluter-pays principle) também é chamado de princípio da responsabilidade (ou responsabilização). Isto se deve a alguns autores que consideram que a denominação pagador-poluidor pode causar um entendimento errôneo de um princípio tão importante como este (como será explicado adiante). Esta segunda nomenclatura designa a característica sancionatória deste princípio e tem como explicação o fato de fazer com que o empresário passe a ter responsabilidade objetiva e financeira pela proteção do meio ambiente.

O princípio do pagador-poluidor foi inicialmente definido pela Comunidade Européia, afirmando que "as pessoas naturais ou jurídicas, sejam regidas pelo direito público ou privado, devem pagar os custos das medidas que sejam necessárias para eliminar a contaminação ou para reduzi-las ao limite fixado pelos padrões ou medidas equivalentes que assegurem a qualidade de vida, inclusive os fixados pelo Poder competente"(2).

Entretanto, é muito importante tomar cuidado ao interpretar este princípio para não recair em erro ao compreendê-lo, causando prejuízo à efetividade deste e de outros princípios constantes e reguladores da legislação ambiental.

Este princípio tem como intuito evitar o dano ambiental e não permitir que alguém polua o meio ambiente mediante o pagamento de certa quantia em espécie, pois o meio ambiente é de valor inestimável (sendo impossível calcular o seu "quantum") para a sociedade e para as próximas gerações. Tal princípio demonstra caráter preventivo, indenizatório, reparatório e busca fazer com que os recursos naturais sejam utilizados de modo mais racional e sem proporcionar degradação ao meio ambiente (desenvolvimento sustentável).

Desta forma, não se permite que ocorra pagamento para poder despejar esgoto sem tratamento num rio, e nem para que se possa praticar qualquer outra infração as leis ambientais. Acrescenta-se que só é permito a cobrança, desde que haja respaldo legal, pois do contrário poderia se incorrer na permissão de permitir que alguém adquirisse o direito de poluir. Tem-se que caso alguém polua, este irá ter que pagar os danos, mas não poderá pagar para poder poluir.

Considerações relevantes são as de Cristiane Derani, ao afirmar que este princípio relaciona as normas de direito econômico e de direito ambiental. Esta autora entende que com base no princípio do poluidor-pagador, "o causador da poluição deve arcar com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização deste dano, sendo que o causador poderá repassar tal custo para o preço do produto final, de acordo com a concorrência de mercado".(3)

Outros autores não concordam com esta transferência de valores, pois fará com que o consumidor final arque com o custo, referente ao risco de causar dano ao meio ambiente, ocasionando uma distribuição injusta de riqueza. Entendem que o empresário deve arcar com o referido custo, pelo fato de usar o meio ambiente em benefício próprio e em prejuízo da coletividade. Em outras palavras, seria a socialização de todo processo industrial e de seus efeitos, que se vivendo numa sociedade capitalista, recai em valores (capital) a serem pagos pelos empresários, que causem risco de produzir danos ao meio ambiente, entendimento que ocasionou o surgimento da expressão privatização de lucros e socialização de perdas.

A adoção deste princípio no território brasileiro proporcionou a inserção da teoria do risco-proveito, que acarretou enormes mudanças na teoria da responsabilidade civil, proporcionando a responsabilização. Este instituto do Direito Civil obriga o poluidor a indenizar e (ou) reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros prejudicados pela atividade poluidora, existindo ou não culpa do poluidor (de acordo com o inciso VII, do art. 4, da lei 6938/81). Dessa forma, a responsabilidade objetiva atinge as grandes corporações e os Estados (que são os maiores poluidores do meio ambiente atualmente e que dificilmente tem suas respectivas culpas comprovadas).

Recentemente, surgiu a idéia do princípio do usuário-pagador, sendo que alguns autores consideram que este comporta o princípio do poluidor-pagador. Assim, o princípio do usuário-pagador consiste no fato do usuário dos recursos naturais poderem sofrer a incidência de um custo (instrumento econômico) devido à utilização dos bens naturais. Devido ao entendimento os recursos naturais são bens da coletividade e o uso destes garante uma compensação financeira para a mesma, não importando se o meio ambiente corre risco ou não de ser poluído.

Com referência a quantia arrecadada, esta é destinada para a proteção e reparação do meio ambiente. Doutrinadores citam a aplicação desse princípio fazendo referência aos corpos de água, comentando que o uso do recurso natural abrange: captações e derivações de água, lançamento de efluentes, entre outros.


EXTERNALIDADES AMBIENTAIS

Externalidades Positivas e Negativas

Externalidade é o nome que se dá a um desvio de mercado e para se compreender o fenômeno é necessária uma breve visitação às ciências econômicas. Quando as externalidades encontram se presentes, o preço de uma mercadoria não reflete necessariamente o seu valor social. Conseqüentemente, as empresas poderão vir a produzir quantidades excessivas ou insuficientes, de tal forma que o resultado seja ineficiência do mercado.

A externalidade pode ser positiva ou negativa, quando no preço do bem colocado no mercado não estão incluídos os ganhos e as perdas sociais resultantes de sua produção ou consumo, respectivamente. Basta pensar na seguinte hipótese: quando uma empresa de recipientes plásticos coloca o seu produto no mercado, o preço final que foi dado ao seu produto levou em consideração o custo social da sua produção.

Enfim, considerando que o referido produto será um resíduo sólido de dificílimo reaproveitamento (pelas desvantagens técnicas e econômicas) e que, portanto, será um fator de degradação ambiental, é de se questionar se o valor do bem colocado no mercado tem em si o valor do denominado custo social. Definitivamente não, porque, segundo a teoria econômica das externalidades, o efeito negativo ou positivo não pode ser agregado ao valor do produto por ser impossível de ser medido.

Para ter-se outro exemplo de externalidade negativa, basta pensar numa rede de lanchonetes que se instale próximo ao acostamento de uma via pública. Nesse caso, pergunta-se: os produtos que são ali vendidos têm embutido nos seus preços o custo social de um aumento do transito no local, da poluição sonora, da poluição visual? Ainda, é justo que aqueles que não compram os produtos sejam “consumidores” desse efeito social negativo?

É certo que o preço de um bem colocado no mercado só teria uma medida correta (um valor justo) se no valor que lhe fosse atribuído estivessem computados todos os ganhos sociais surgidas com a produção desse mesmo bem, além é claro, dos custos de sua produção.

Outrossim, não se agindo dessa forma, internalizando os custos, certamente que o produtor de um bem (aço em uma siderúrgica, por exemplo) terá um produto colocado no mercado que não será por todos adquirido, mas cujo custo social será suportado, inclusive, por quem não consumiu ou nunca irá consumir o referido produto.

Sob outra ótica, poderia se dizer que há um enriquecimento do produtor às custas de um efeito negativo suportado pela sociedade, já que não teria sido colocado no custo do seu produto esse desgaste suportado pela sociedade. É daí que surge a expressão privatização de lucros e socialização das perdas, para designar este fenômeno.


Externalidades Negativas Ambientais e o Principio do Poluidor Pagador

Fenômeno que durante o processo produtivo, alem do produto ser comercializado, são produzidas externalidades negativas, embora resultante da produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é recebido pelo produtor privado. Daí a expressão “privatização de lucros e socialização de perdas”, quando identificadas as externalidades negativas. Com a aplicação do principio do poluidor-pagador, procura-se corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se sua internalização.

Mas aqui entra a interpretação jurídico-ambiental do principio do poluidor pagador, porque o sentido teológico de axioma não é simplesmente internalizar o custo, embutir no preço, e assim produzir, comercializar ou mercanciar produtos que sabidamente são degradantes ao meio ambiente, nas diversas etapas da cadeia de mercado. Enfim, não se compra o direito de poluir mediante a internalização do custo social. Caso este custo seja insuportável para a sociedade, ainda que internalizado, a interpretação jurídica do poluidor pagador impede que o produto seja produzido e socializado o custo da produção. Este é um dos pontos de dessemelhança da interpretação econômica para a jurídica acerca do poluidor pagador.

O que o principio pretende e redistribuir eqüitativamente as externalidades ambientais. Ora, se estas (efeitos externos negativos do mercado) são suportados pela sociedade, em prol do lucro do responsável pelo produto que em alguma fase da cadeia de mercado é degradante do meio ambiente ou diminui o exercício do uso comum dos componentes ambientais, nada mais justo que todos os custos de prevenção, precaução, correção da fonte, repressão penal, civil e administrativa que são despendidos pelo Estado, a quem incumbe a gestão dos componentes ambientais, sejam suportados pelo responsável pelas externalidades ambientais.


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