Do julgamento do processo administrativo disciplinar

É de se afirmar, pela mais forte razão, que a imparcialidade do agente público é requisito indispensável para o exercício de atividades numa comissão processante. Aliás, quando a Constituição exige que a administração pública, por exemplo, deve reger-se pelos princípios da impessoalidade e da moralidade (CF, art. 37), naturalmente está exigindo que, em qualquer setor da função pública haja sempre de prevalecer a imparcialidade do agente que vai expedir um ato de autoridade.

Diante disso, os comissários devem se manter eqüidistantes dos interessados e, sua atividade, tal qual a de um juiz, é subordinada exclusivamente à lei, a cujo império se submete como penhor de imparcialidade na condução do encargo que lhes compete.

Em artigo doutrinário, o ínclito DAMÁSIO EVANGELISTA DE JESUS, comenta:

“Themis, a deusa grega da Justiça, filha de Urano e Gaia, sem venda, era representada portando uma balança na mão direita e uma cornucópia na esquerda. Símbolo da ordem e do Direito divino, costumava-se invocá-la nos juramentos perante os magistrados. Por isso, consideravam-na a Deusa da Justiça.

A venda foi invenção dos artistas alemães do século XVI, que, por ironia, retiraram-lhe a visão. A faixa cobrindo-lhe os olhos significava imparcialidade: ela não via diferença entre as partes em litígio, fossem ricos ou pobres, poderosos ou humildes, grandes ou pequenos. Suas decisões, justas e prudentes, não eram fundamentadas na personalidade, nas qualidades ou no poder das pessoas, mas na sabedoria das leis.

Hoje, mantida ainda a venda, pretende-se conferir à estátua de Themis a imagem de uma Justiça que, cega, concede a cada um o que é seu sem conhecer o litigante. Imparcial, não distingue o sábio do analfabeto; o detentor do poder do desamparado; o forte do fraco; o maltrapilho do abastado. A todos, aplica o reto Direito”. [1] (Grifamos)

Mutatis mutandis, em abordagem sobre o princípio da imparcialidade, CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO assim leciona:

“O juiz moderno compreende que só se lhe exige 'imparcialidade' no que diz respeito à oferta de iguais oportunidades às partes e recusa a estabelecer distinções em razão das próprias pessoas ou reveladoras de preferências personalíssimas”. [2]

Necessário o império da imparcialidade, pois sem esta o processo pode transformar-se em instrumento de iniqüidades, com a distribuição de favores aos amigos ou poderosos e a imposição de danos e prejuízos aos inimigos ou desvalidos.

Efetivamente, não podem membros de comissão deixar de agir de acordo com as regras de ética e moral, assim definidas como aquelas geralmente aceitas pela sociedade, para que haja maior transparência na consecução de todos os seus atos.

De maneira perfunctória, pode-se sintetizar afirmando que a primeiríssima regra a ser observada pelo colegiado processante é que a aceitação do encargo somente deverá ocorrer se estiver plenamente convencido de que poderá cumprir sua tarefa com imparcialidade, pois nisso reside a base da seriedade, confiança e segurança.

A par disso, cumpre asseverar que, consoante o disposto no art. 166 da Lei nº 8.112/90, o processo administrativo disciplinar, com o relatório da comissão processante, será remetido à autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento. Essa é a última fase do processo administrativo disciplinar, como se constata da norma contida no art. 151, inciso III, da já citada lei.

Do Vocabulário Jurídico [3] tem-se que julgamento vem do latim judicare, de que se origina o verbo julgar, geralmente é o vocábulo tomado no sentido de decisão ou da própria sentença, proferida pelo juiz ou julgador, e que põe fim à demanda. E, assim, compreendem-no como o ato pelo qual se decide a contenda, condenando-se ou se absolvendo o réu, segundo a fórmula romana: si paret, condemna: si non paret, absolve. Mas, embora na significação geral e em sentido lato seja este o conceito, não deve ser tido, propriamente, como decisão ou sentença, formulada dentro do juízo para solução final da demanda ou do litígio. No julgamento, em verdade, está contida a sentença. É peça fundamental dele. Mas, a rigor, julgamento, como a ação de julgar, indica-se o procedimento judicial, cercado de todas as formalidades e solenidades, prescritas em lei, dentro do qual o juiz ou julgador pronuncia ou decreta a sentença.

DE PLÁCIDO E SILVA complementa, ainda, o entendimento sobre o instituto do julgamento com o seguinte escólio:

“Assim, em sentido exato, tendo em mente o próprio significado de julgar (formar juízo), julgamento é a formação de juízo a respeito do assunto, que motiva a contenda. Juízo, aí, deve ser tido como convicção, compreensão, persuasão, capacitação. Por ele, então, formada a convicção ou formado o convencimento, em face dos fatos apresentados e dos elementos examinados, o juiz ou julgador, si paret (se está claro), formula a sua sentença, que será condenatória ou absolutória. A sentença, pois, é o resultado, é a conseqüência do julgamento, é parte dele, visto que o julgamento se estrutura antes, pelo convencimento, pela capacitação a que chegou o julgador, a respeito da verdade sobre os fatos controvertidos ou em debate na demanda.

Assim, o julgamento, além de ser, sem sentido objetivo, a soma de formalidades e solenidades determinadas para a forma de julgar, indica, em acepção subjetiva, o esclarecimento, que, se faz à mente do juiz, para que decida a respeito da causa, pondo-lhe fim. A sentença ou julgado, conclusão do julgamento, é a manifestação material deste esclarecimento, em virtude do qual se decidiu. É, nas Cortes ou nos Tribunais, o acórdão.

Julgamento, extensivamente, é empregado para designar o escrito, em que o juiz o formula, dele constando todas as indicações acerca das pessoas interessadas na causa, os fundamentos que o levaram a tomar a decisão, que se firma ao seu final. No cível, o julgamento, a exemplo do julgado, poderá ser de natureza declaratória, constitutiva ou condenatória”. [4]

ADRIANA MENEZES DE REZENDE, estribando-se em valiosa e respeitosa doutrina sobre a fase do julgamento do processo disciplinar, assevera:

“O julgamento é a decisão final, com liberdade de apreciação das provas e livre convencimento, mas com expressa e inafastável motivação, sendo fundamental a perfeita conjugação entre o motivo oferecido como suporte do ato administrativo e os elementos fáticos e jurídicos comprovados nos autos (relação de causa e efeito)”. [5]

A Lei n° 8.112/90 estabelece, no caput do art. 167, o prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo disciplinar, para o julgamento da autoridade instauradora. E assim haveria de ser, pois que o legislador há de estabelecer um parâmetro. Todavia, essa regra foi mitigada pelo § 1º do art. 169, o qual estabelece que o julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo.

O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos, nos termos da Lei nº 8.112/90, art. 168, caput.

A autoridade julgadora formará sua convicção pela livre apreciação das provas, conforme o art. 157 do Código de Processo Penal - CPP [6], podendo solicitar, se julgar necessário, parecer fundamentado de assessor técnico ou de setor jurídico a respeito do processo disciplinar.

Oportuno anotar que o Supremo Tribunal Federal, assim já decidiu:

“EMENTA: Mandado de Segurança. Demissão. Processo disciplinar. Defesa”.

O indiciado em processo disciplinar se defende contra os fatos ilícitos, que lhe são imputados, podendo a autoridade administrativa adotar capitulação legal diversa da que lhes deu a comissão de inquérito, sem que implique cerceamento de defesa. Mandado de Segurança Indeferido”. [7]

Na lição de ANTÔNIO CARLOS PALHARES MOREIRA REIS [8] é perfeitamente razoável se admitir que a autoridade julgadora, que, como é cediço, não está inteiramente jungida ao relatório da comissão, possa buscar novos esclarecimentos para decidir, de modo a perseguir a verdade real e, por conseguinte, promover a imperiosa Justiça. Sempre oxigenando-se o procedimento com os constitucionais princípios da amplitude de defesa e do contraditório.

Por outro lado, JOSÉ ARMANDO DA COSTA [9] defende que o julgamento disciplinar – sendo dinamizado pela mesma autoridade administrativa (sistema de julgamento monolítico) que determina a abertura do processo, elege e designa os componentes da comissão, nomeia defensor dativo ao indiciado revel e pressiona, quando quer, os trabalhos apuratórios – não confere qualquer garantia ao servidor acusado, constituindo, muito pelo contrário, incomensurável abertura para dar vazão aos sentimentos de ódio, perseguição e vingança que nutrem determinados chefes em desfavor de vítimas indefesas. Nesse sentido, o ilustre autor sugere que “em face dessa negativa atinente à estrutura singular de julgamento dos processos disciplinares, tem-se alvitrado, entre nós, há bastante tempo, a instituição de um órgão colegiado para realizar tão importante função materialmente judicante”. [10] À guisa de informação, vale a notar que a Corregedoria da Fazenda do Estado de Pernambuco – Correfaz adota a sistemática de julgamento por meio de um colegiado, denominado de Conselho Especial, formado por cinco membros: Corregedor-Chefe, dois representantes da corregedoria, um representante do sindicato dos auditores-fiscais, um representante do Setor de Recursos Humanos, sob a presidência do primeiro.

Assevere-se, também, que quando a infração estiver capitulada, em tese, como crime, cópia integral autenticada do procedimento disciplinar deverá ser remetida ao Ministério Público Federal, pela autoridade julgadora, para as providências relacionadas à eventual persecução penal do caso (Art. 171, Lei n.º 8.112/90).

A oportunidade nos induz a citar o caso de uma autoridade que, acatando a proposta formulada pela tríade processante, em relatório conclusivo, encaminhou cópia de um processo administrativo disciplinar ao Ministério Público Federal [11], já que em tese existia a possibilidade do cometimento de crimes capitulados no Código Penal - CP [12], principalmente poderia, s.m.j., ter existido o cometimento dos crimes de falso testemunho [13], de advocacia administrativa [14] e de falsidade ideológica [15], bem como a prática de ato de improbidade administrativa por parte do indiciado e por não agentes públicos [16], nos termos da Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992. [17]

Se o caso em concreto configurar ilícito administrativo cuja sanção disciplinar correspondente esteja fora da alçada da autoridade instauradora, o processo disciplinar deverá ser encaminhado, nos termos do art. 161, § 1º, à autoridade competente para julgamento em igual prazo. Nunca é demais repetir: essa condição só será implementada se tiverem sido obedecidos os princípios do contraditório e da ampla defesa, nos termos da Lex Mater, art. 5º, inc. LV, e, como corolário lógico, se o acusado teve garantido o direito de acompanhar o processo, pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial, conforme necessária imposição do art. 156 do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais [18].

Na hipótese de se verificar a existência de vício insanável, a autoridade instauradora declarará a nulidade total ou parcial do processo e constituirá outra comissão de disciplina para refazer o processo a partir dos atos declarados nulos, regra ditada pelo art. 169 da já referida Lei nº 8.112/90.

In terminis, atentando-se para a norma insculpida no § 5º do art. 37 da Constituição Federal, constata-se que a ação civil por responsabilidade de servidor público, em razão de danos causados ao erário, é imprescritível.



[1] JESUS, Damásio Evangelista de. Os Olhos abertos de Themis, a Deusa da Justiça. In: Jornal Síntese. São Paulo: IOB, abril, 2002, p.5.

[2] DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. São Paulo: RT, 1987, p. 275.

[3] SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 328.

[4] Idem. Ibidem, pp. 328/329.

[5] REZENDE, Adriana Menezes de. Do processo administrativo disciplinar e da sindicância (n. 100), p. 49.

[6] Decreto-Lei n° 3.689, de 3 de outubro de 1941.

[7] Mandado de Segurança n° 20.355-2 - Distrito Federal, STF, Pleno, Rel. Min. Rafael Mayer, em 23/02/83, In: Revista de Direito Administrativo n. 152, p. 77.

[8] REIS, Antônio Carlos Palhares Moreira. Processo disciplinar. Brasília: Consulex, 1999, p. 100.

[9] COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 1999, p. 29.

[10] _________________________. Controle judicial do ato disciplinar. Brasília: Brasília Jurídica, 2002, p. 32.

[11] Nos termos do art. 129, I, da Carta Magna é função institucional do Ministério Público a promoção, privativa, da ação penal pública, na forma da lei.

[12] BRASIL, Decreto-Lei n.º 2.848, de 07 de dezembro de 1940 - Dispõe sobre o código penal brasileiro. São Paulo: RT, 2000.

[13] Art. 342 do Código Penal (Fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade, como testemunha, perito, tradutor ou intérprete em processo judicial, policial ou administrativo, ou em juízo arbitral):

[14] Art. 321 do Código Penal (Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário).

[15] Art. 299 do Código Penal (Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante).

[16] Art. 9°, VII, da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992, in verbis:

“Art. 9° - Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

Omissis

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público”.

[17] Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

[18] Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990.