Anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos e a vedação de retrocesso social


05/set/2009

Trata da aplicação do princípio de vedação do retrocesso social quando da anulação, revogação ou convalidação dos atos administrativos. Analisa cada um dos institutos e defende a ideia de que o referido princípio deve ser aplicado ao lado dos demais por regentes da atividade administrativa.

Por Tiago Cadore

Ao se iniciar o estudo de algum ponto ligado aos Atos Administrativos, normalmente parte-se de seus elementos – sujeito competente, finalidade, forma, motivo e objeto – passa-se pelos seus atributos – presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade – trabalha-se a questão de discricionariedade e vinculação para, então, tratar-se das formas de extinção do Ato Administrativo, bem como de sua convalidação.

Pretendendo-se delimitar o tema tão somente à invalidação e convalidação dos atos administrativos, mostra-se necessário alertar que os conceitos formados acerca dos demais pontos apresentados precisam ser lembrados e acompanhar o desenvolvimento do estudo, sob pena de serem olvidadas algumas características essenciais do instituto e, ainda, de serem violados princípios basilares do ordenamento jurídico.

Feita esta pequena introdução, pode-se dizer que as formas de extinção do ato administrativo que se pretende rapidamente analisar são de extrema importância para o atuar da Administração Pública, isso porque, diversamente do que ocorre quando o ato se extingue de maneira natural, dentre outras formas por ter produzido seus efeitos, pelo desaparecimento do objeto ou do sujeito a que se destinava, quando se trata da extinção por anulação ou revogação ou, ainda, quando se trata da convalidação do ato administrativo, tem-se que analisar cada um dos seus componentes, bem como dos seus efeitos, a fim de evitar que o novo ato seja causador de problemas ainda maiores à Administração ou à sociedade. Não se pode permitir que por meio destes institutos sejam violados os direitos fundamentais da pessoa humana, nem mesmo que seja institucionalizado o retrocesso social.

Anulação implica extinção do ato por vício de legalidade, o qual, também, pode dizer respeito aos princípios basilares da atividade administrativa, insculpido no artigo 37 da Constituição da República. O controle de legalidade é feito, em primeiro lugar, pela própria Administração Pública, cabendo ao Poder Judiciário, quando provocado o seu exercício.

A anulação opera efeitos retroativos, “ex tunc”, uma vez que em sendo reconhecida a ilegalidade do ato, todos os seus efeitos nocivos devem deixarde existir.

Revogação é outra modalidade de extinção do ato administrativo, porém, não em razão de vício de ilegalidade, mas em razão de conveniência e oportunidade da Administração Pública. O ato é válido e perfeito, porém, ao ter seu mérito reexaminado, percebe-se que deixou de ser oportuno e conveniente ao atendimento do interesse público. Não pode ser praticada pelo Poder Judiciário e, opera efeitos tão somente a partir de que acontece, ou seja, opera efeitos “ex nunc”, permanecendo válidos os atos praticados na vigência do ato revogado, bem como os efeitos que surtiram.

Por fim, tem-se a convalidação, prevista no artigo 55 da Lei 9.784/1999, a qual refere à prática de um novo ato que visa corrigir vício sanável, nulidade relativa de um ato anteriormente praticado. Para Weida Zancaner, convalidação é “um ato, exarado pela Administração Pública, que se refere expressamente ao ato a convalidar, para suprir seus defeitos e resguardar os efeitos por ele produzidos”. [1]

De seu conceito já se extrai que produz efeitos retroativos, devendo-se considerar o ato válido desde o seu nascimento. A Administração Pública deve, em um primeiro momento, verificar a possibilidade de convalidação, sendo que, em não causando prejuízos nem ao interesse público, nem a terceiros, tal é a medida que deve ser adotada, uma vez que traz efeitos menos nocivos do que a anulação do ato.

Vistos, ainda que perfunctoriamente, os três institutos propostos verificase que, quando de sua aplicação, além dos tradicionais princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, segurança jurídica, etc, deve ser observado pela Administração Pública o princípio da vedação de retrocesso social.

Embora originalmente aplicado na proteção dos direito sociais, quer-se defender a ideia de que a proibição de retrocesso deve vir à mesa, também, quando a Administração Pública pretender rever um ato anteriormente praticado. Quer-se vincular a proibição do retrocesso à supremacia da dignidade humana, tratada por Marçal Justen Filho, a fim de que se garanta que a anulação, a revogação ou a convalidação de atos administrativos não venham a trazer prejuízos aos particulares.

Mario de Conto afirma que:

Em síntese, evidencia-se que uma Administração Pública, vista como dirigente e compromissária, tem como condição de possibilidade e leitura contemporizada dos Princípios da Legalidade e da Separação de Poderes, que rompa com as concepções metafísicas calcadas num paradigma racionalexegético. Nesse sentido, a observância do Princípio da Proibição do Retrocesso Social, compreendido como corolário do Estado Democrático de Direito, a partir das noções de Segurança Jurídica e Confiança, é um imperativo de constitucionalidade e legitimação dos atos da Administração Pública. O núcleo essencial dos Direitos Fundamentais atua como um protetor contra medidas retrocessivas por parte da Administração Pública e, mais do que isso, como verdadeiro legitimador/delimitador das Políticas Públicas. [2]

Deve, pois, a Administração Pública verificar se a determinação para que um ato seja anulado, revogado ou convalidado não irá produzir resultados nefastos aos particulares, devendo, caso se verifique que tal hipótese irá se concretizar, encontrar-se outra solução para o caso concreto ou, então, indenizar previamente o particular afetado, pautando-se o agir da Administração nas regras atinentes aos direitos fundamentais, a fim de garantir-se a estabilidade do Estado Democrático de Direito.

Notas

[1] ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2 ed., 3 tir., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 56.

[2] CONTO, Mario de. O Princípio da Proibição de Retrocesso Social. Uma análise a partir dos pressupostos da hermenêutica filosófica. Porto Alegre: Do Advogado, 2008, p. 100.

Referências Bibliográficas

BITTENCOURT, Marcus Vinícius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 2 ed., Belo Horizonte: Fórum, 2007.

CONTO, Mario de. O Princípio da Proibição de Retrocesso Social. Uma análise a partir dos pressupostos da hermenêutica filosófica. Porto Alegre: Do Advogado, 2008.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 2 ed., 3 tir., São Paulo: Malheiros, 2001.




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