Revogação e invalidação dos atos administrativos


06/jul/2006

Apontamentos a respeito da revogação e da invalidação dos atos administrativos e suas principais diferenças.

Por Heloísa Caldas Ferreira

A revogação é o ato pelo qual a Administração Pública retira definitivamente um ato do ordenamento jurídico, mediante outro ato administrativo, ou seja, a Administração Pública, por razões de mérito – conveniência e oportunidade – retira o ato que não mais atende ao interesse público, podendo a revogação ser total (ab-rogação), ou parcial (derrogação).

Verifica-se, pois, que esse instituto surgiu em obediência ao Princípio do Interesse Público, pois se um ato não está condizendo com este princípio, não há motivos para que ele continue existindo no ordenamento jurídico, não havendo um poder de escolha da Administração Pública em revogar referido ato, mas sim, um dever.

A revogação é declarada de ofício somente pela própria Administração Pública e pode ser realizada a qualquer momento, portanto, ao Poder Judiciário, bem como ao Poder Legislativo, não cabe esta tarefa. Excepcionalmente, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo, quando estejam exercendo função administrativa, podem revogar seus atos administrativos.

Tem-se que, a Administração Pública, quando exerce sua atribuição de revogação dos atos administrativos, não pode sofrer interferência do Poder Judiciário, pois a este não é admitido qualquer juízo de valoração. O Poder Judiciário somente pode anular o ato administrativo ilegítimo.

Assim, o objeto da revogação é aquele ato válido que se tornou inconveniente ou inoportuno ao sistema jurídico, sendo este o seu motivo.

Destaca-se, quanto aos efeitos da revogação, que esta não atinge os efeitos passados que foram produzidos pelo ato, tendo efeitos “ex nunc”, ou seja, produz efeitos a partir do presente.

Além disso, cumpre destacar que a revogação pode ser expressa ou tácita, ou seja, é expressa quando a Administração Pública declara que o ato está revogado e tácita, quando a Administração Pública dispõe a respeito de uma situação de maneira incompatível com outra já existente, devendo ser respeitada a hierarquia e a forma do ato revogando.

No que tange aos atos vinculados, verifica-se, porém, um limite ao poder de revogar, pois, em tais atos, não existe o poder de escolha na conveniência e oportunidade, sendo que caberá indenização pelos danos causados caso haja revogação nesse sentido. Quanto aos atos consumados, também não cabe a revogação, tendo em vista que estes já foram exauridos. Com relação aos atos que criam direito adquirido também não caberá, pois são preservados pelo artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, sendo inatingíveis.

Ao contrário da revogação, a invalidação é o ato administrativo praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico, devendo ser extinto.

Referido ato deve ser desconstituído pela Administração Pública por afrontar o ordenamento, tendo efeitos “ex tunc”, com a pretensão de retirar os efeitos que foram produzidos pelo ato até o momento da invalidação e impedir que continua produzindo efeitos, sendo que a Administração Pública poderá invalidar de ofício ou pela provocação de qualquer interessado.

Ressalta-se que nada impede que o Poder Judiciário anule atos administrativos, proferindo sentença que fundamente a desconformidade do ato com o Direito, pois o artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal dispõe que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Um ponto relevante a ser considerado é a questão da obrigatoriedade ou não da Administração de invalidar um ato administrativo. Ao verificar a ilegalidade de um ato, ou seja, a sua desconformidade com o ordenamento jurídico, a Administração deve, a princípio, anulá-lo, em respeito ao Princípio da Legalidade. Porém, não é impossível o aparecimento de situações em que a Administração Pública deixe de invalidá-lo por motivo de interesse público e em virtude da gravidade do vício, pois, em determinados momentos, o instituto da invalidação traria prejuízos muito maiores se fosse aplicado.

Há diversas correntes doutrinárias que dispõem a respeito dos atos inválidos no direito administrativo brasileiro, sendo a teoria de Seabra Fagundes a adotada e analisada no presente estudo, que classifica os atos administrativos em absolutamente inválidos, não produzindo qualquer efeito; relativamente válidos ou anuláveis, com efeitos passados que ainda persistem e os irregulares, com defeitos irrelevantes que permitem a convalidação.

Primeiramente, no que diz respeito aos atos absolutamente inválidos, tem-se que estes são aqueles atos praticados de forma contrária ao que dispõe o ordenamento jurídico brasileiro, no que se refere à finalidade, forma, motivo e competência. Assim, em face do interesse público, somente as infrações muito graves é que levarão à nulidade absoluta dos atos. A nulidade terá efeitos retroativos à data da expedição do ato não permitindo a convalidação, sendo que a ação objetivando a nulidade absoluta do ato é imprescritível, podendo ser realizada a qualquer momento.

Os atos relativamente válidos ou anuláveis são aqueles que possuem qualquer um de seus elementos em contrariedade ao ordenamento jurídico, sendo relativamente inválidos ou anuláveis em observância ao Princípio do Interesse Público, pois este será melhor atendido com a permanência parcial dos efeitos do ato.

Estes atos se diferenciam dos atos nulos em face da permanência de alguns efeitos pretéritos que foram produzidos pelo ato, após a declaração da anulabilidade. Esta deverá ser decretada dentro do prazo de 5 (cinco) anos, conforme o Decreto nº 20.910, de 06/01/1932, porém, conforme a consolidação da jurisprudência, no caso de ações pessoais, o prazo prescricional é de 5 (cinco) anos e no caso de ações reais é de 20 (vinte) anos. No artigo 54 da Lei de Processo Administrativo Federal, é de 5 (cinco) anos o prazo para a Administração Pública anular seus atos, quando decorram efeitos favoráveis aos particulares.

Por fim, quanto aos atos irregulares, são aqueles que possuem vícios irrelevantes, que não atingem os elementos essenciais do ato, aparecendo, geralmente, no defeito de forma, não prejudicando qualquer interesse. Portanto, podem ser convalidados.

Com relação ao instituto da convalidação, este é utilizado para suprir a invalidade de um ato com efeitos “ex tunc”, tornando o ato perfeito. A convalidação irá aproveitar o ato administrativo, desde que este não seja absolutamente nulo.

A convalidação, assim, só poderá ocorrer quando o ato administrativo tiver a possibilidade de ser produzido de forma válida no presente.

Após a explanação a respeito dos institutos da revogação e da invalidação, cabe finalizar a presente exposição com breves apontamentos a respeito das diferenças entre os dois institutos.

A primeira diferença encontra-se na verificação dos motivos, ou seja, na revogação, o ato deve ser retirado por motivo de inconveniência e oportunidade, sendo inicialmente válido, ao contrário do que ocorre com a invalidação, na qual o ato é retirado por estar em desconformidade com o ordenamento jurídico por motivo de ilegalidade, já nascendo com este vício.

A segunda diferença é encontrada nos efeitos dos dois institutos. Na revogação os efeitos são “ex nunc”, não retroagem à data em que o ato foi expedido, enquanto que, na invalidação, os efeitos são “ex tunc”, ou seja, retroagem à data da expedição do ato.

Por fim, destaca-se o critério dos sujeitos na diferenciação da revogação e da invalidação dos atos administrativos, pois, enquanto que na primeira somente é permitida a decretação pela própria Administração Pública, na segunda é possível a declaração tanto pela Administração Pública como pelo Poder Judiciário, por provocação.


Bibliografia:

FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.




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