Aspectos legais do poder de polícia ambiental municipal


14/ago/2003

Aborda os aspectos legais referentes ao poder de polícia ambiental conferido aos municípios dentro do ordenamento jurídico brasileiro, em especial no que pertine à aplicabilidade das sanções administrativas previstas na Lei Federal n° 9.605.

Por Claudia Marçal

Introdução

O presente trabalho tem por escopo analisar os aspectos referentes ao poder de polícia ambiental conferido aos Municípios dentro do ordenamento jurídico brasileiro, em especial no que pertine à aplicabilidade das sanções administrativas previstas na Lei Federal n°9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e Decreto n°3179, de 1999, no exercício de seu poder fiscalizatório.


2. Do exercício do poder de polícia ambiental pelos Municípios

2.1 Conceito de poder de polícia ambiental

O exercício do poder de polícia ambiental, na definição de Paulo Affonso Leme Machado [1], corresponde à atividade da administração pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização, permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.

O conceito legal de poder de polícia é previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional, como atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público concernente aos direitos individuais e coletivos.

A acepção é ampla de forma a abarcar vários instrumentos da política ambiental como o licenciamento, a atividade de fiscalização, monitoramento e realização de auditorias ambientais.


2.2. Competência constitucional para o exercício da atividade de fiscalização

O artigo 23 da Constituição Federal, estabelece nos incisos III, VI e VII, a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos; o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como de preservar as florestas, fauna e flora.

Por competência comum, cumulativa ou paralela compreendemos aquela conferida simultaneamente às entidades político-administrativas.

Hamilton Alonso Júnior [2] ensina que em regra, a competência para o exercício do poder de polícia ambiental segue a competência legislativa, ou seja, o ente a quem a Constituição Federal outorga a competência para legislar sobre determinada matéria também será competente para sobre ela exercer a polícia administrativa. Ressaltando entretanto, que “No que tange ao meio ambiente, por exemplo, em face do que dispõe a Constituição Federal, à primeira vista se poderia concluir que somente têm competência legislativa a União, os Estados e o Distrito Federal (incs. VI, VII e VIII). Tal conclusão no entanto, é falsa, pois a mesma Magna Carta, mais adiante, no art.30, defere aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse (predominantemente) local (inc.I) e suplementar a legislação federal e a estadual (inc.II).”

Paulo Leme [3] explica que a Constituição foi clara ao atribuir indistintamente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas e de preservar as florestas, a fauna e a flora (art.23, incisos VI e VII). Adequado interpretar-se que qualquer dos entes públicos mencionados têm competência para aplicar a legislação ambiental, ainda que essa legislação não tenha sido da autoria do ente público que a aplica.

William Freire [4], citando acórdão proferido pelo TJMG, Jurisprudência Mineira 1171/96, diz ser dever do município exercer o poder de polícia, impedindo que a população polua o meio ambiente, bem como coibir qualquer depredação ambiental, fazendo cumprir as normas vigentes e impondo as penas previstas na lei.

Outrossim, verifica-se pela doutrina mais abalizada de direito ambiental, o reconhecimento do poder de fiscalização ambiental conferido aos Municípios.



3. Da legislação aplicável

A aplicação das penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental constitui um dos instrumentos da política nacional do meio ambiente.

A Lei n°9605, de 12 de fevereiro de 1998 trata das sanções penais e administrativas aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

A referida lei, de aplicação geral, determinou como autoridades competentes para lavrar o auto de infração ambiental e instaurar o processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

Os Municípios compõem , juntantamente com outras entidades o Sistema Nacional de Meio Ambiente- SISNAMA [5], previsto no artigo 6º da Lei n°6938/81.

A posteriori foi editado o Decreto n°3179, de 21 de setembro de 1999, regulamentando as infrações administrativas, assim compreendidas como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do ambiente.

Trata-se de atividade vinculada da administração, vez que constatada a infração ambiental pela autoridade competente, esta é obrigada a promover a sua apuração imediata, sob pena de co-responsabilidade, tendo a lei imputado severas sanções ao administrador, que poderá ser responsabilizado administrativa, penal e civilmente [6].

De forma que podem os Municípios aplicar a referida legislação, desde que tenham em sua estrutura administrativa, órgão ou entidade com as atribuições de controle e fiscalização ambiental.



4. Das sanções administrativas aplicáveis por infração às normas ambientais

O artigo 2º, do Decreto nº 3.179/99 relaciona as sanções administrativas aplicáveis no caso de cometimento de infração ambiental:

I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, apetrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total das atividades; X - restritiva de direitos; e
XI - reparação dos danos causados.

Na aplicação destas sanções, temos que serão advertidos, sempre que observado descumprimento de qualquer disposição em lei, a fim de que regularize a situação, dentro do prazo previsto pela administração pública.

A sanção de multa simples é aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo: I- advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinado pelo órgão competente; II - opuser embaraço à fiscalização.

Embora a atividade de poder de polícia seja vinculada, quanto à aplicação das sanções administrativas é discricionária, devendo o agente fiscal ao aplicar a penalidade observar a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para saúde pública e ambiente; os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental e a situação econômica do infrator [7].

Verifica-se pela análise dos §§1°e 2º do artigo 2º que o legislador pretendeu a aplicação discricionária das sanções administrativas:

“ §1º- Se o infrator cometer, simultaneamente duas ou mais infrações, ser-lhe-ão aplicadas, cumulativamente as sanções previstas neste artigo.

§2º-A advertência será aplicada pela inobservância das disposições deste Decreto e da legislação em vigor, sem prejuízo das demais sanções previstas neste artigo.”

Ressalva se faz todavia ao §3º do artigo 2º, em que é obrigatória a aplicação de multa simples, se caracterizada a situação em que o agente tendo sido advertido, este por dolo ou negligência não tenha sanado as irregularidades ou opuser embaraço à fiscalização.

Respalda ainda tal entendimento a aplicação dos princípios do direito ambiental, como o princípio da prevenção. Neste sentido Celso Antônio Pacheco Fiorillo [8]:

“Diante da impotência do sistema jurídico, incapaz de restabelecer, em igualdade de condições, uma situação idêntica à anterior, adota-se princípio da prevenção do dano ao meio ambiente como sustentáculo do direito ambiental, consubstanciando-se como seu objetivo fundamental. A prevenção e a preservação devem ser concretizadas por meio de uma consciência ecológica, a qual deve ser desenvolvida através de uma política de educação ambiental.

Além disso, a efetiva prevenção do dano deve-se também ao papel exercido pelo Estado na punição correta do poluidor, pois, dessa forma, ela passa a ser um estimulante negativo contra a prática de agressões ao meio ambiente.

Sob o prisma da Administração, encontramos a aplicabilidade do princípio da preservação por intermédio das licenças, das sanções administrativas,da fiscalização e das autorizações , entre outros tantos atos do Poder Público, determinantes da sua função ambiental de tutela do meio ambiente.”

Permite-se a conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Quanto a multa diária, será aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo (art. 72, § 5º, Lei n.º 9605/98 e § 5º, art. 2º, Dec. n.º 3179/99).

O Decreto estabelece os valores máximos e mínimos de aplicação do valor da multa. Os três entes federados estão habilitados à aplicação desta sanção, conforme disposto no artigo 76, da Lei n.º 9605/98. “O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência”. Mesmo que corram processos administrativos nas três instâncias, o pagamento da multa em uma destas, exclui o pagamento da multa federal ou mesmo, dentro de uma interpretação analógica, a multa estadual em relação aos Municípios [9], podendo a autoridade competente, de ofício ou mediante provocação, independentemente do recolhimento de multa aplicada, majorar, manter ou minorar o seu valor, respeitando os valores determinados no Decreto.

Vladimir Passos de Freitas [10] entende ser ilegal a disposição do artigo 3º do Decreto n°3179/99, o qual fixou em 10% o percentual da multa devido ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, pois inexistente tal limitação na Lei n°9605/98.

A valoração da multa tem por base a unidade, o hectare, o metro cúbico, a quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado.

É lícita a suspensão da exigibilidade das multas, quando o infrator, por termo de compromisso aprovado pela autoridade competente, obrigar-se à adoção de medidas específicas, para fazer cessar ou corrigir a degradação ambiental (art. 60, Dec. 3179/99). Prevê o §9°, do art.2° do Dec. n°3179/99, que o cometimento de nova infração por agente beneficiado com a conversão de multa simples em prestação de serviços de preservação , melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, implicará na aplicação de multa em dobro do valor daquela anteriormente imposta.

As sanções dos incisos IV e V dispensam comentários. Quanto as sanções previstas nos incisos IV (suspensão de venda e fabricação do produto), VII (embargo de obra ou atividade) e VIII (demolição de obra) do caput do artigo 2º, do Dec. n.º 3179/99, serão aplicadas quando o produto, a obra, atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo as determinações legais ou regulamentares.

As sanções restritivas de direitos são aplicáveis às pessoas físicas ou jurídicas, sendo elas: I - suspensão de registro licença, permissão ou autorização; II - cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização; III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e V - proibição de contratar com a administração pública, pelo período de até 03 anos.

A lei prevê a reincidência, quando configurada a prática de nova infração ambiental cometida pelo mesmo agente no período de três anos, determinando que esta pode ser:a)específica- cometimento de infração da mesma natureza; b) genérica- cometimento de infração ambiental de natureza diversa. Neste caso aplica-se multa em dobro ou triplo, conforme o caso.

Sobre o procedimento administrativo, temos que estas infrações devem ser apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, consoante o artigo 5º, inc. LV da Constituição Federal.

Os Municípios deverão organizar sistema de contencioso administrativo para apreciação dos recursos atinentes à aplicação das sanções mencionadas, delineando a autoridade competente, as instâncias cabíveis e os prazos recursais.

Os recursos ou impugnações aos autos de infração deverão ser dirigidos aos órgãos ou entidades da mesma esfera administrativa do ente federado, não permitindo por exemplo, que um auto de infração lavrado por agente fiscal municipal seja julgado por entidade estadual.

O artigo 71 estabelece os seguintes prazos máximos para apuração da infração: I- 20 (vinte) dias para o infrator oferecer defesa, ou impugnação contra o auto de infração, contados da data da ciência da autuação; b) 30 (trinta) dias para a autoridade julgar o auto de infração, contados da data de sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou impugnação; c) 20 (vinte) dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente- SISNAMA, ou à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de autuação; d) 05 (cinco) dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento da notificação. [11]

A justificativa dos prazos decorre principalmente da peculiaridade das infrações ambientais que exigem agilidade.

Por fim, ressalte o caráter objetivo da caracterização da infração administrativa. O artigo 2º,§10º do Decreto n°3179/99 prevê que independentemente de existência de culpa, é o infrator obrigado à reparação do dano causado, afetado por sua atividade.

A responsabilidade ambiental tanto civil [12] como administrativa é objetiva. Por responsabilidade objetiva compreende-se a imputação de reparação do dano independente da avaliação do elemento subjetivo (dolo ou culpa) da conduta do agente, bastando a comprovação do nexo de causalidade e a ocorrência efetiva do dano.

O artigo 225, §3º da Constituição Federal trata da questão, ao prescrever que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais ou administrativas, independentemente da obrigação de reparar o dano.

É mister salientar que não devemos confundir a aplicação da sanção administrativa e a obrigação de reparação dos danos, pois possuem fundamentação diversa. A primeira possui caráter punitivo, no sentido de inibir a ocorrência da infração, já a reparação constitui obrigação legal de recomposição dos danos, sendo atos independentes.

As sanções acima discriminadas são atos administrativos é como tais, deverão atender aos elementos essenciais que formam o ato administrativo, como a competência, finalidade, forma, objeto e motivo, sob pena de nulidade.

Gozam ainda os atributos naturais do ato administrativo: a) presunção de legitimidade, respaldada na supremacia do interesse público sobre o privado, o qual exige celeridade e segurança jurídica nas atividades do poder público. Hely Lopes Meirelles [13] ensina que a presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos com defeitos ou nulidades e gera a transferência do ônus da prova ao administrado; b)imperatividade o qual imputa a administração o poder de coerção para o cumprimento de seus atos; c) auto-executoriedade ensejando a imediata e direta execução sem pronunciamento judicial. Assim, por exemplo, a administração pode sem pronunciamento judicial interditar uma atividade que esteja descumprindo a legislação ambiental.

Devendo o Município em sua atuação, regulamentar os aspectos referentes à estruturação administrativa, indicando o órgão ou entidade responsável pela fiscalização e controle ambiental, o sistema de contencioso para apuração das sanções aplicadas e a legislação referente aos prazos e condições de recursos.



[1] Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000, p-303.

[2] FINK, Daniel Roberto. ALONSO JÚNIOR, Hamilton. DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002, p.89-90.

[3] O Município e o meio Ambiente. RF3171/89.

[4] Direito Ambiental Brasileiro. Rio de Janeiro: Aide Editora, 1998, p.45

[5] Compõe o SISNAMA: os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como fundações instituídas pelo poder públicos, responsáveis pela melhoria da qualidade ambiental. Os Municípios são considerados órgãos locais, responsáveis pelo controle e fiscalização destas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

[6] A Lei nº9605/98 tratou no artigo 66 e seguintes dos crimes contra a administração ambiental, prevendo a aplicação de pena de reclusão, detenção e multa aos funcionários públicos.

[7] Vide artigo 6º do Decreto n°3179/99.

[8] Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 2a Ed., Saraiva, São Paulo, 2.002, p. 36-37.

[9] A matéria é controversa na doutrina, existindo inclusive doutrinadores que questionam a constitucionalidade do artigo 76 da Lei n°9605/98.

[10] Direito Administrativo e Meio Ambiente. Editora Juruá. Curitiba: 2002, p.99.

[11] Paulo Affonso Leme Machado (obra citada, 11ª edição, p.298) ao analisar este artigo diz que os Estados e Municípios podem suplementar a lei para exigir prazos maiores mas não menores.

[12] Vide artigo 14,§1º da Lei n°6938/81.

[13] Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros, p.141.




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