Decisão do STF sobre restrição de foro leva ministro a determinar remessa de ação penal à primeira instância da Paraíba

Com base na recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que restringiu o foro por prerrogativa de função de senadores e deputados federais aos crimes cometidos durante o exercício do mandato e em razão da função pública, o ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) Luis Felipe Salomão aplicou o princípio da simetria para determinar a remessa à Justiça da Paraíba de ação penal contra o atual governador do estado, Ricardo Vieira Coutinho, por supostos crimes praticados antes de assumir o cargo.

Após a decisão da Suprema Corte, o ministro Salomão também deverá levar questão de ordem à Corte Especial do STJ para definição dos casos que envolvam agentes públicos como conselheiros de tribunais de contas e desembargadores.

De acordo com o julgamento do STF na Ap 937, que limitou o foro para processar e julgar os membros do Congresso Nacional, a competência naquela corte não é mais afetada nos casos de ações nas quais tenha sido finalizada a instrução processual, mesmo que o agente público venha a ocupar outra função ou deixar o cargo.

Simetria

O ministro Salomão explicou que, ao limitar o foro e estabelecer as hipóteses de exceção, o STF entendeu que seria necessária a adoção de interpretação restrita das competências constitucionais. Por outro lado, apontou o ministro, o princípio da simetria obriga os estados a se organizar de forma simétrica à prevista para a União.

Por essas razões, segundo Salomão, a mesma lógica deve ser aplicada pelo Superior Tribunal de Justiça em relação às pessoas detentoras de mandato eletivo com prerrogativa de foro perante ele. Por consequência, apontou o ministro, ações que tiverem trânsito em julgado deverão ser remetidas à primeira instância; nos demais casos, os recursos serão decididos pela Corte Especial do STJ.

No caso da ação penal contra o atual governador da Paraíba, apontou o ministro Salomão, a denúncia lhe imputa a suposta prática de crimes de responsabilidade ocorridos em 2010, quando exercia o cargo de prefeito de João Pessoa – ou seja, delitos que, em tese, não guardam relação com o exercício do atual mandato nem foram praticados pelo denunciado como governador.

“Nessa conformidade, reconhecida a inaplicabilidade da regra constitucional de prerrogativa de foro ao presente caso, por aplicação do princípio da simetria e em consonância com a decisão da Suprema Corte antes referida, determino a remessa dos autos ao egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, para distribuição a uma das varas criminais da capital, e posterior prosseguimento da presente ação penal perante o juízo competente”, concluiu o ministro. A remessa do processo só ocorrerá após o trânsito em julgado da decisão.

Inquérito

Com base nos mesmos princípios, em decisões proferidas em inquéritos contra autoridades com foro nos quais não há trânsito em julgado, o ministro Salomão determinou a manifestação do Ministério Público Federal e da defesa em relação à competência do STJ para apreciar a ação penal.

AÇÃO PENAL Nº 866 - DF (2013/0258052-5) (f)

RELATOR : MINISTRO LUIS FELIPE SALOMÃO
AUTOR : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
RÉU : RICARDO VIEIRA COUTINHO
ADVOGADO : SHEYNER YASBECK ASFORA - PB011590
DECISÃO
1. Diante da recente e notória decisão do Plenário do Supremo Tribunal
Federal, ao julgar questão de ordem na AP 937, da relatoria do Ministro Roberto
Barroso, conferindo nova e conforme interpretação ao art. 102, I, b e c da CF,
assentando a competência da Corte Suprema para processar e julgar os membros do
Congresso Nacional exclusivamente quanto aos crimes praticados no exercício e em
razão da função pública, e que tem efeitos prospectivos, em linha de princípio, ao
menos em relação às pessoas detentoras de mandato eletivo com prerrogativa de foro
perante este Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 105, I, "a"), faz-se necessária igual
observância da regra constitucional a justificar eventual manutenção, ou não, do trâmite
processual da presente ação penal perante a Corte Especial deste Tribunal Superior.
O voto condutor na questão de ordem suscitada pelo eminente Relator no
STF está assim ementado:
"Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. QUESTÃO
DE ORDEM EM AÇÃO PENAL. LIMITAÇÃO DO FORO POR
PRERROGATIVA DE FUNÇÃO AOS CRIMES PRATICADOS NO CARGO E
EM RAZÃO DELE. ESTABELECIMENTO DE MARCO TEMPORAL DE
FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA.
I. Quanto ao sentido e alcance do foro por prerrogativa
1. O foro por prerrogativa de função, ou foro privilegiado, na intepretação até
aqui adotada pelo Supremo Tribunal Federal, alcança todos os crimes de que
são acusados os agentes públicos previstos no art. 102, I, b e c da
Constituição, inclusive os praticados antes da investidura no cargo e os que
não guardam qualquer relação com o seu exercício.
2. Impõe-se, todavia, a alteração desta linha de entendimento, para restringir
o foro privilegiado aos crimes praticados no cargo e em razão do cargo. É que
a prática atual não realiza adequadamente princípios constitucionais
estruturantes, como igualdade e república, por impedir, em grande número de
casos, a responsabilização de agentes públicos por crimes de naturezas
diversas. Além disso, a falta de efetividade mínima do sistema penal, nesses
casos, frustra valores constitucionais importantes, como a probidade e a
moralidade administrativa.
3. Para assegurar que a prerrogativa de foro sirva ao seu papel constitucional

de garantir o livre exercício das funções – e não ao fim ilegítimo de assegurar
impunidade – é indispensável que haja relação de causalidade entre o crime
imputado e o exercício do cargo. A experiência e as estatísticas revelam a
manifesta disfuncionalidade do sistema, causando indignação à sociedade e
trazendo desprestígio para o Supremo.
4. A orientação aqui preconizada encontra-se em harmonia com diversos
precedentes do STF. De fato, o Tribunal adotou idêntica lógica ao condicionar
a imunidade parlamentar material – i.e., a que os protege por suas opiniões,
palavras e votos – à exigência de que a manifestação tivesse relação com o
exercício do mandato. Ademais, em inúmeros casos, o STF realizou
interpretação restritiva de suas competências constitucionais, para adequá-las
às suas finalidades. Precedentes.
II. Quanto ao momento da fixação definitiva da competência do STF
5. A partir do final da instrução processual, com a publicação do despacho de
intimação para apresentação de alegações finais, a competência para
processar e julgar ações penais – do STF ou de qualquer outro órgão – não
será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou
deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. A jurisprudência
desta Corte admite a possibilidade de prorrogação de competências
constitucionais quando necessária para preservar a efetividade e a
racionalidade da prestação jurisdicional. Precedentes.
III. Conclusão
6. Resolução da questão de ordem com a fixação das seguintes teses:
“(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos
durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii)
Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de
intimação para apresentação de alegações finais, a competência para
processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente
público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o
motivo”.
7. Aplicação da nova linha interpretativa aos processos em curso. Ressalva
de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e demais juízos
com base na jurisprudência anterior.
8. Como resultado, determinação de baixa da ação penal ao Juízo da 256ª
Zona Eleitoral do Rio de Janeiro, em razão de o réu ter renunciado ao cargo
de Deputado Federal e tendo em vista que a instrução processual já havia
sido finalizada perante a 1ª instância."
2. Assim, parece claro que o Excelso Pretório decidiu que se faz necessária
a adoção de interpretação restritiva das competências constitucionais, consoante
precedentes recentes daquela Suprema Corte.
Nesse sentido, confira-se o entendimento da maioria, cristalizado nas
palavras do eminente Relator, Ministro Roberto Barroso, in verbis:
31. Ademais, não há qualquer impedimento para que o Supremo Tribunal
Federal interprete de forma restritiva as normas constitucionais que instituem
o foro privilegiado. No caso, tais competências constitucionais são
sobreinclusivas, já que, ao abrangerem a possibilidade de que autoridades

sejam processadas originariamente perante tribunais por ilícitos inteiramente
desvinculados de suas funções, distanciam-se da finalidade que justificou a
criação da prerrogativa. Por isso, é possível fazer uma “redução teleológica”
das mesmas para que sejam interpretadas como aplicáveis somente quanto
aos crimes praticados no cargo e em razão dele.
32. O foro especial está previsto em diversas disposições da Carta de 1988.
Vejamos alguns exemplos. O art. 102, I, ‘b’ e ‘c’, estabelece a competência do
STF para “processar e julgar, originariamente, (...) nas infrações penais
comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do
Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da
República”, bem como “os Ministros de Estado e os Comandantes Militares,
os membros dos Tribunais Superiores, os membros do Tribunal de Contas da
União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente”. O art. 53, §
1º ainda determina que “Os Deputados e Senadores, desde a expedição do
diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal”. Já o art. 105, I, ‘a’, define a competência do STJ para “processar e
julgar originariamente, nos crimes comuns, os “Governadores dos Estados e
do Distrito Federal”, e, ainda, “os desembargadores dos Tribunais de Justiça
dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos
Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Munícipios e os do Ministério Público da União que
oficiem perante tribunais”. E o art. 29, X, prevê “o julgamento do Prefeito
perante o Tribunal de Justiça”.
33. Embora se viesse interpretando a literalidade desse dispositivo no sentido
de que o foro privilegiado abrangeria todos os crimes comuns, é possível e
desejável atribuir ao texto normativo acepção mais restritiva, com base na
teleologia do instituto e nos demais elementos de interpretação constitucional.
Trata-se da chamada “redução teleológica” ou, de forma mais geral, da
aplicação da técnica da “dissociação”, que consiste em reduzir o campo de
aplicação de uma disposição normativa a somente uma ou algumas das
situações de fato previstas por ela segundo uma interpretação literal, que se
dá para adequá-la à finalidade da norma. Nessa operação, o intérprete
identifica uma lacuna oculta (ou axiológica) e a corrige mediante a inclusão de
uma exceção não explícita no enunciado normativo, mas extraída de sua
própria teleologia. Como resultado, a norma passa a se aplicar apenas a parte
dos fatos por ela regulados. A extração de “cláusulas de exceção” implícitas
serve, assim, para concretizar o fim e o sentido da norma e do sistema
normativo em geral.
34. Essa técnica não constitui nenhuma novidade para o STF, que já realizou,
em diversas hipóteses, a interpretação restritiva das competências previstas
na Constituição por meio da inclusão de cláusulas de exceção que reduzem o
seu alcance. Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal tem enfatizado “a
possibilidade de o Supremo Tribunal Federal, atuando na condição de
intérprete final da Constituição, proceder à construção exegética do alcance e
do significado das cláusulas constitucionais que definem a própria
competência originária desta Corte” (ADI 2797). Em verdade, quase nenhuma
competência jurisdicional prevista na Constituição permanece imune a
interpretações que limitem a abrangência que, prima facie, parecem ter. Por
exemplo, a Carta Magna prevê que compete ao Supremo processar e julgar
“a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual” (art. 102, I, “a”). Embora o dispositivo não traga qualquer restrição

temporal, o STF consagrou entendimento de que não cabe ação direta contra
lei anterior à Constituição, porque, ocorrendo incompatibilidade entre ato
normativo infraconstitucional e a Constituição superveniente, fica ele
revogado (ADI 521, Rel. Min. Paulo Brossard, j. 07.02.1992).
35. Do mesmo modo, o Supremo definiu que a competência para julgar “as
causas e os conflitos entre a União e os Estados” (CF, art. 102, I, “f”) não
abarca todo e qualquer conflito entre entes federados, mas apenas aqueles
capazes de afetar o pacto federativo (ACO 359-QO; ACO 1048-QO; ACO
1295-AgR-Segundo). Veja-se a respeito trecho da ementa de julgamento da
ACO 597-AgR (Rel. Min. Celso de Mello, j. 03.10.2002): “a jurisprudência da
Corte traduz uma audaciosa redução do alcance literal da alínea questionada
da sua competência original: cuida-se, porém, de redução teleológica e
sistematicamente bem fundamentada, tão-manifesta, em causas como esta,
se mostra a ausência dos fatores determinantes da excepcional competência
originária do S.T.F. para o deslinde jurisdicional dos conflitos federativos”.
36. A Constituição também atribui a esta Corte a competência para julgar “as
ações contra o Conselho Nacional de Justiça” (CF, art. 102, I, “r”). Prima facie,
essa disposição se refere a todas as ações, sem exclusão. No entanto,
segundo a jurisprudência do Tribunal, somente estão sujeitas a julgamento
perante o STF o mandado de segurança, o mandado de injunção, o habeas
data e o habeas corpus, pois somente nessas situações o CNJ terá
legitimidade passiva ad causam (AO 1706 AgR). E mais: ainda quando se
trate de MS, o Supremo só reconhece sua competência quando a ação se
voltar contra ato positivo do Conselho Nacional de Justiça (MS 27712; MS
28839 AgR).
37. Há, ainda, previsão constitucional de julgamento pelo Supremo da “ação
em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente
interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de
origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados”
(art. 102, I, “n”). Em relação à primeira parte do dispositivo, o STF entende
que a competência só se aplica quando a matéria versada na causa diz
respeito a interesse privativo da magistratura, não envolvendo interesses
comuns a outros 18 servidores (AO 468 QO). Em relação à segunda parte do
preceito, entende-se que o impedimento e a suspeição que autorizam o
julgamento de ação originária pelo STF pressupõem a manifestação expressa
dos membros do Tribunal competente, em princípio, para o julgamento da
causa (MS 29342).
38. Em todos esses casos (e em muitos outros), entendeu-se possível a
redução teleológica do escopo das competências originárias do STF pela via
interpretativa. E em nenhum deles a adoção de interpretação mais
abrangente implicaria clara ofensa a preceitos fundamentais da Constituição,
como ocorre no presente caso. Afinal, se o STF reconhecesse o cabimento de
MS perante a Corte contra ato negativo do CNJ (como o fez inicialmente), não
haveria, de plano, violação a qualquer princípio ou valor constitucional.
Diversamente, em relação à competência criminal originária, a adoção de
interpretação ampliativa põe em risco os princípios da igualdade e da
república. É, no mínimo, incoerente que o Supremo adote um parâmetro geral
de interpretação restritiva de suas competências, mas não o aplique
justamente para as competências que instituem o foro por prerrogativa de
função, que são as que têm maior potencial para ofender princípios
estruturantes da ordem constitucional.
39. Portanto, a interpretação restritiva proposta é a interpretação mais

adequada da Constituição e está em linha com diversos precedentes do STF.
3. De outra parte, pelo princípio da simetria, os Estados são obrigados a se
organizarem de forma simétrica à prevista para a União.
Afinal, de acordo com o art. 25, caput, da CF/1988, "os Estados
organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição".
A jurisprudência da Corte Constitucional sempre conferiu grande relevância
ao princípio da simetria.
Confiram-se:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 53, inciso IV, e art. 81, ambos da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Necessidade de prévia
autorização da Assembleia Legislativa para o afastamento do governador e
do vice-governador do País por qualquer tempo. Princípio da simetria.
Princípio da separação dos Poderes. Confirmação da medida cautelar.
Procedência. 1. A Carta da República, em seus arts. 49, inciso III, e 83,
dispôs ser da competência do Congresso Nacional autorizar o presidente e o
vice-presidente da República a se ausentarem do País quando a ausência for
por período superior a quinze dias. 2. Afronta os princípios da separação dos
Poderes e da simetria disposição da Constituição estadual que exige prévia
licença da Assembleia Legislativa para que o governador e o vice-governador
se ausentem do País por qualquer prazo. 3. Trata-se de mecanismo do
sistema de freios e contrapesos, o qual somente se legitima nos termos já
delineados pela própria Lei Maior, sendo vedado aos estados-membros criar
novas ingerências de um Poder na órbita de outro que não derivem explícita
ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental. Precedentes. 4.
Ação direta julgada procedente. (ADI 775, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI,
Tribunal Pleno, julgado em 03/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-099
DIVULG 23-05-2014 PUBLIC 26-05-2014)
MANDATO _ DEPUTADO ESTADUAL _ CONDENAÇÃO CRIMINAL _
PERDA. Contraria a Constituição Federal jungir a atuação da Assembleia
Legislativa, quanto à perda de mandato de deputado estadual, no caso de
condenação criminal, aos crimes apenados com reclusão e atentatórios ao
decoro parlamentar. PARLAMENTAR _ PERDA DE MANDATO _
CONDENAÇÃO CRIMINAL _ CONSTITUIÇÃO ESTADUAL _ RESTRIÇÃO.
Conflita com o disposto no artigo 27, § 1º, do Diploma Maior norma local,
ainda que de envergadura maior _ contida na Carta estadual _, que implique
limitação à perda do mandato a certas situações criminais. (ADI 3200,
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 22/05/2014,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-207 DIVULG 20-10-2014 PUBLIC
21-10-2014) MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
ART. 305 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ. PENSÃO VITALÍCIA
PARA EX-GOVERNADORES. 1. No vigente ordenamento republicano e
democrático brasileiro, os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não
são exercidos nem ocupados 'em caráter permanente', por serem os
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 2. Ex-governador não é
mais agente público, pelo que não se poderia cogitar de vinculação de
categoria remuneratória afeta à desembargador do Estado, do Tribunal de
Justiça do Estado. A remissão ao vencimento do governador em exercício ou,
na espécie, de desembargador, para fixação do padrão de subsídio, patenteia
estender-se o subsídio a quem não mais trabalha no Estado e, por isso, não
teria razão para ser remunerado, menos ainda em idêntica situação a quem
está no cargo. 3. A carência de parâmetro constitucional nacional e a
inauguração de padrão normativo estadual em desacordo com os princípios
da Constituição da República, especialmente aqueles referentes às regras
orçamentárias e aos princípios constitucionais da Administração Pública,
evidenciam a relevância jurídica da questão posta e os gravames jurídicos e
sociais que a preservação dos efeitos da norma poderia acarretar. 4.
Precedentes. 5. Medida cautelar deferida para suspender a eficácia do art.
305, caput e § 1º, da Constituição do Estado do Pará, até julgamento de
mérito da presente ação. (ADI 4552 MC, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA,
Tribunal Pleno, julgado em 09/04/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-109
DIVULG 08-06-2015 PUBLIC 09-06-2015)
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei estadual nº 5.729/95. Regime
Jurídico do Policial Militar. Vício de Iniciativa (CF, art. 61, § 1º, II, c e f).
Elegibilidade do policial militar. Matéria de Direito Eleitoral. Competência
legislativa da União (CF, art. 22, I, e art. 14, § 8º). Direito de opção pela fonte
da qual deverá receber sua remuneração. Violação ao art. 38 da Carta
Fundamental. 1. É inconstitucional, por afronta à iniciativa privativa prevista
no art. 61, § 1º, II, c e f, da Constituição, a Lei nº 5.729/95 do Estado de
Alagoas, que dispõe sobre a transferência para a reserva e a reforma do
policial militar, por se tratar de matérias afetas ao seu regime jurídico. 2. Ao
dispor sobre o regime jurídico a que o policial militar estaria sujeito em caso
de eleição para cargo público, a Lei estadual nº 5.729/95 invadiu competência
legislativa da União, prevista no art. 22, I, da Constituição. 3. A Lei estadual nº
5.729/95 ofendeu, ainda, o conteúdo material do art. 14, § 8º, da Constituição,
quando previu hipóteses i) de retorno ao serviço de policial militar que tenha
assumido cargo público eletivo e ii) de opção pela fonte de remuneração. 4. A
autorização, ao militar eleito, de optar pela fonte de pagamento, qualquer que
seja a natureza do mandato, destoa do regramento constitucional disposto no
art. 38 da Carta Fundamental, que somente permite o direito de opção nas
estritas hipóteses de vereador e de prefeito municipal. 5. Ausência de prejuízo
da ação no que se refere ao art. 3º, incisos V e VI, da Lei estadual nº
5.729/95. O vício de iniciativa é suficiente para configurar a
inconstitucionalidade do dispositivo, o que dispensa maiores considerações
acerca da alteração de parâmetro promovida pela Emenda Constitucional nº
18/98. 6. Ação direta julgada procedente. (ADI 1381, Relator(a): Min. DIAS
TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 21/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
DJe-197 DIVULG 08-10-2014 PUBLIC 09-10-2014)

Assim, o princípio da simetria informa a interpretação de qualquer regra que
envolva o pacto federativo no Brasil.
4. No caso em exame, é ação penal na qual foi ofertada denúncia em face
de RICARDO VIEIRA COUTINHO, atual Governador do Estado da Paraíba, pela suposta
prática de 12 (doze) crimes de responsabilidade de prefeitos (art. 1º, inciso XIII, do DL
201/67), decorrente da nomeação e admissão de servidores contra expressa disposição
de lei, ocorridos entre 01.01.2010 e 01.02.2010, quando o denunciado exercia o cargo de
Prefeito Municipal de João Pessoa/PB, ou seja, delitos que, em tese, não guardam
relação com o exercício, tampouco teriam sido praticados em razão da função pública
atualmente exercida pelo denunciado como Governador.
Nessa conformidade, reconhecida a inaplicabilidade da regra constitucional
de prerrogativa de foro ao presente caso, por aplicação do princípio da simetria e em
consonância com a decisão da Suprema Corte antes referida, determino a remessa dos
autos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, para distribuição a uma das
Varas Criminais da Capital, e posterior prosseguimento da presente ação penal perante o
juízo competente.
A remessa dos autos só deverá ocorrer após o trânsito em julgado desta
decisão.
Ciência ao Ministério Público e à Defesa.
Publique-se e intimem-se.
Brasília (DF), 07 de maio de 2018.
MINISTRO LUIS FELIPE SALOMÃO
Relator