Por que a maioria das ações civis públicas são ajuizadas pelo Ministério Público e não por outros legitimados?

A Ação Civil Pública, disciplinada pela Lei 7.347, de 24.07.85, é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração de ordem econômica e da economia popular (art. 1o).

A Constituição Federal (art. 129, III) confere ao Ministério Público, como função institucional, a promoção de inquérito civil e de ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Na mesma esteira, o art 5o. da LACP (assim como o art 82 do CDC) culminou por conferir legitimidade ativa ao Ministério Público para a defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo.O mandamento se complementa com o do parágrafo primeiro do art. 129 da CF/88, segundo o qual a legitimação do Ministério Público para as ações civis não impede a de terceiros, na forma do que legitima a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista, bem como associações que atendam aos requisitos estabelecidos no art 5o, sendo os sindicatos que possuem natureza jurídica de associação civil, nas mesmas hipóteses, conforme disposto na Constituição e na lei, legitimados (legitimação concorrente e disjuntiva – pode ser ajuizado isoladamente ou através de litisconsórcio) para figurar no pólo ativo da referida ação.

Não obstante, a Lei Orgânica do Ministério Público – Lei no. 8.625, de 12.2.1993, que regula a organização da instituição nos Estados, também previu a função, como não poderia deixar de ser, ante quadro normativo constitucional. De fato, estabelece o art. 25, inciso IV, que a ação civil pública será ajuizada:

1. para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e a individuais indisponíveis e homogêneos.
   
   
2. para a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.

A Lei Complementar no. 75, de 20.05.1993, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, também contemplou a ação civil pública. O art. 6o, inc. VII, confere à instituição legitimidade para propor ação civil pública para:

1. a proteção dos direitos constitucionais;
   
   
2. a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
   
   
3. a proteção dos interesses individuais indisponíveis, difusos e coletivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, às minorias étnicas e ao consumidor;
   
   
4. a tutela de outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos [1]

Todas as pessoas arroladas no art. 5o. da LACP possuem, em tese, idêntica legitimidade.

Entretanto, a principal diferença entre o Ministério Público e os demais legitimados ativos, consubstancia-se no princípio da obrigatoriedade, que rege o primeiro.

O princípio da obrigatoriedade consiste no dever cometido ao Ministério Público de adotar as providências necessárias à prevenção ou reparação de um dano possível de sua tutela sempre que identifica-lo.

Tal princípio impõe a atuação do Ministério Público, no entanto, comportando limites traduzidos na liberdade de convicção assegurada a seus órgãos pelo art. 127, parágrafo primeiro da Carta Magna, que dispõe sobre a independência funcional.

Os demais legitimados ativos, no entanto, não têm o dever e sai a faculdade de propor ação civil pública.

O princípio da obrigatoriedade impõe ao Ministério Público não apenas o dever de agir, mas também o de faze-lo desde logo, ou seja, a partir do momento em que tenha elementos suficientes para tanto.

Com efeito, se os objetivos da LACP (prevenir, reparar e indenizar) existem em ordem decrescente de importância, ao Ministério Público é cometido o dever de adotar as providências necessárias para evitar ou obter a reparação do dano desde logo: possuindo a Instituição os elementos necessários para que possa evitar o dano, não lhe é dado o direito de aguardar a sua eclosão para apenas em tal momento agir, sob pena de violação ao princípio com o qual estamos lidando.

Pese o art 5o, caput, preconiza que os legitimados ativos “poderão” propor ação, de ver que o parágrafo primeiro do dispositivo em comento traz o dever do Ministério Público de intervir em todas as ações civis públicas, assim como no parágrafo terceiro obriga a Instituição a assumir o pólo ativo do processo em caso de desistência injustificada pelo autor e o art 15 a ela imponha o munus de iniciar a execução na hipótese de inércia do autor da medida.

Intervindo obrigatoriamente na ação, tendo a incumbência de assumir o pólo ativo e de iniciar a execução nos termos expostos, à evidência que a legitimidade do Ministério Público não é meramente facultativa, como ocorre com as demais pessoas insertas no era. 5o. da LACP.

Entretanto, no que se refere aos interesses individuais homogêneos, que são inegavelmente individuais, o parquet só tem legitimidade para defendê-los se forem eles indisponíveis, como está expressamente mencionado nas leis reguladoras (Lei no. 8625 e Lei Complementar no. 75/93). O Ministério Público não é o substituto processual da vontade privada e disponível dos indivíduos, sendo exageros coibidos por alguns órgãos jurisdicionais.

“A mídia também tem influenciado nessa tomada de posição de órgãos ministeriais. Na busca de”firmar posição” e “garantir espaço”, alguns representantes ministeriais propõem ações temerárias que, apesar de o serem, repercutem positivamente nos órgão de divulgação. Aos leitores e expectadores fica, como sabe, apenas a primeira impressão, qual seja, a de que o Promotor de Justiça, como titular da chave para a resolução de todos os problemas da sociedade, inclusive os individuais, adotou as devidas providências para sanar ilegalidades. A pressão popular e da imprensa algumas vezes abate julgadores e influencia doutrinadores. Afinal, é sempre mais cômodo atuar para platéias do que adotar uma postura técnico-jurídica que contrarie os desejos e as opiniões dos leigos.

O Ministério Público não pode ser débil e temeroso, mas também não pode ser disparatado e incongruente. Daí a necessidade de que seus órgãos sejam dotados de serenidade, de técnica jurídica, de imparcialidade, de discrição e de humildade no exercício relevante de suas atribuições. A instituição não pode servir para promoção e notoriedade pessoal, mas, ao contrário, deve granjear o respeito e a admiração de todos pela lisura, sinceridade e dignidade da atuação de seus membros.” [2]

Outro motivo importante, na minha opinião, pelo qual o parquet figura no pólo ativo das referidas ações reside no fato que, geralmente, alguns dos legitimados, freqüentemente figuram no pólo passivo destas ações.

Dos fatos e motivos elencados anteriormente decorre a prevalência de ações civis públicas ajuizadas pelo órgão ministerial.



Bibliografia:

Carvalho Filho, José dos Santos, Ação Civil Pública, 3a. Edição, Lúmen Júris, Rio de Janeiro – RJ, 2001.

Constituição da República Federativa do Brasil, 12a. Edição, Atlas.

Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 25a. Edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2000.

Souza, Motauri Ciocchetti de. Ação Civil Pública e Inquérito Civil, Saraiva, São Paulo, 2001.



[1] Observe-se que a lei, da mesma forma que a Lei no. 8.625, também restringiu a função ministerial à defesa dos interesses individuais homogêneos com caráter de indisponibilidade, com o que resultou compatibilizado com o preceito do art 127 da CF. (José S C Filho, p.112)

[2] José dos Santos Carvalho Filho, p. 122/123.