Execução de quantia certa fundada em título judicial contra a Fazenda Pública

Os bens públicos são inalienáveis e, por isso não são passíveis de penhora.

Dessa forma determina o artigo 100 do Código Civil e o artigo 649 do Código de Processo Civil. Vejamos, respectivamente:

Art. 100, CC. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 649, CPC. São absolutamente impenhoráveis:

I - os bens inalienáveis e os declarados, por ato voluntário, não sujeitos à execução.

Assim, não há possibilidade de execução contra a Fazenda Pública nos moldes comuns, mediante penhora e transferência forçada dos bens, havendo, portanto, procedimento próprio a ser seguido.

Há dissidência na doutrina acerca da natureza desse procedimento, que visa a satisfação de um crédito em face do poder público.  Existem doutrinadores que negam a natureza jurídica de execução quando o devedor é a Fazenda Pública.

Concluímos que, apesar de ser adotado procedimento especial para as execuções contra a Fazenda Pública, em razão da indisponibilidade dos seus bens, este procedimento possui caráter satisfativo e, portanto, caracteriza-se como procedimento executivo. E, o fato de o pagamento ocorrer de forma diferenciada não retira o caráter executivo desse procedimento.

O Código de Processo Civil é responsável por reger esse procedimento especial e, os artigos 730 e 731 deste diploma disciplinam a execução por quantia certa em face da Fazenda Pública.

A lei 11.232/2005 inovou o procedimento de execução por quantia certa fundada em titulo executivo judicial, autorizando que esta seja feita dentro do processo principal, sem a necessidade de instauração de um processo autônomo. Contudo, essa regra não abrange as execuções movidas contra a fazenda pública, sendo necessário ajuizar um processo de execução autônomo. 

A respeito do tema, trazemos as lições de Ernani Fidelis dos Santos, Nelson Nery Júnior e Teresa Arruda Alvim Wambier:

O processo de execução de dividas pecuniárias contra a Fazenda Pública, entretanto, não foi atingido pelas reformas havidas no Código de Processo Civil. Muito pelo contrário, a estrutura do processo de execução de obrigação de pagar quantia certa, baseada na prévia inclusão da dívida no orçamento futuro da entidade devedora, decorrente de determinação judicial para tanto, e pagamento de acordo com a ordem cronológica de entrada dessa ordem, remonta à Constituição Federal de 1934. Desde então, as Constituições têm repetido o sistema de pagamento de dívidas em dinheiro da Fazenda Pública através desse procedimento. (Execução Civil. Estudo em homenagem ao Professor Humberto Theodoro Júnior, Revista dos Tribunais, 2007, p. 336/337).

A execução em face da Fazenda Pública inicia-se com a citação, não para pagamento da divida dentro dos três dias, como determina o procedimento comum, mas para oposição de embargos, nos termos do artigo 730 do Código de Processo Civil.

O prazo para oposição de embargos, a que se refere o artigo supra, foi alterado de dez para trinta dias, através do artigo 1-B, da Lei. 9.494/97, que foi incluído pela Medida Provisória 2180-35.

Os embargos opostos pela Fazenda Pública só poderão versar sobre as matérias previstas no artigo 741 do Código de Processo Civil, que assim dispõe:

Art. 741. Na execução contra a Fazenda Pública, os embargos só poderão versar sobre: 

I – falta ou nulidade da citação, se o processo correu à revelia; 

II - inexigibilidade do título;

III - ilegitimidade das partes;

IV - cumulação indevida de execuções;

V – excesso de execução; 

VI – qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição, desde que superveniente à sentença;

Vll - incompetência do juízo da execução, bem como suspeição ou impedimento do juiz.

Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal.

O dispositivo supratranscrito possui redação dada pela Lei 11.232/05 que, entrou em vigor em 24.6.2006.

A primeira hipótese sobre as matérias passíveis de serem alegadas em sede de embargos dispõe sobre nulidade processual. A nulidade prevista no inciso I, do artigo 741 refere-se à ausência de citação da Fazenda Pública, quando o processo correu a revelia do ente público. Cabe frisar que esta é a única nulidade que pode ser arguida em sede de embargos e, ainda somente quando houver revelia. O entendimento assim se consolidou, pois caso a Fazenda Pública não tenha sido revel no processo de conhecimento, quando compareceu aos autos e se deu por citada, poderia ter alegado nulidade de citação e, não o fazendo, a irregularidade se convalidou.

Qualquer outra nulidade, ainda que absoluta, não poderá ser alegada nos embargos do devedor. Isto porque, há sentença transitada em julgado no processo de conhecimento e, protegida pela imutabilidade da coisa julgada.

Analisando o disposto no artigo 741 do Código de Processo Civil, verifica-se que, em sede de embargos, é possível ser suscitado a inexigibilidade do título em que se funda a execução. O parágrafo único do dispositivo em analise determina que, considera-se, também, inexigível o titulo judicial quando este for baseado em lei ou ato normativo que tenham sido declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.

Verifica-se que a intenção do legislador é a de obter uniformidade nas sentenças, mas nesse ponto, é necessário fazermos uma critica ao que dispõe o parágrafo único do artigo 741 do CPC.  Sabemos que a declaração de inconstitucionalidade feita pelo Supremo Tribunal Federal possui eficácia retroativa ex tunc, sendo que o limite é a coisa julgada. Dessa forma, a declaração de inconstitucionalidade de uma norma não pode atingir a coisa julgada, que é a manifestação do Estado Democrático de Direito.

Assim, entendemos que somente pode ser alegada a inexigibilidade de titulo fundado em lei ou ato normativo declarado inconstitucional, quando a declaração de inconstitucionalidade for anterior ao transito em julgado da sentença objeto da execução.  Ou seja, o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal declarando a inconstitucionalidade da norma deve transitar em julgado antes da sentença que condena a Fazenda Pública pagar quantia certa, caso contrário haveria clara ofensa a garantia da imutabilidade da coisa julgada.

O Supremo Tribunal Federal já se posicionou a respeito da discussão acima levantada, afirmando que a declaração de inconstitucionalidade de norma em que se fundou a sentença condenatória, caso tenha sido declarada em momento posterior ao transito em julgado da sentença que aparelha a execução, não ferre a coisa julgada.

Cabe, ainda, ressaltar que, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo a que se refere o parágrafo único do artigo 741 deve ser declarada em sede de controle abstrato, para que haja eficácia erga omnes. A declaração de inconstitucionalidade que produz efeitos inter partes constitui somente como precedente jurisprudencial.

O artigo 741 do Código de Processo Civil prevê ainda que pode ser alegada, em sede de embargos, a ilegitimidade de partes; a cumulação indevida de execuções; qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigação; o excesso de execução e a incompetência do juízo da execução.

As hipóteses de excesso de execução estão elencadas no artigo 743 do CPC e, na verdade, poderão ser alegadas através de simples petição, e não necessariamente por meio de embargos do devedor, pois se trata de matéria de ordem pública.

O inciso VII do artigo em comento, autoriza que seja alegada nos embargos do devedor a incompetência do juízo da execução, a suspeição e também o impedimento do juiz. No entanto, o artigo 742 do mesmo diploma, determina que as exceções devam ser oferecidas juntamente com os embargos. O conflito entre as normas foi solucionado pela doutrina da seguinte forma: quando a Fazenda desejar alegar somente uma das matérias de exceção, poderá utilizar-se dos embargos do devedor; quando, porém, quiser opor uma das exceções e também outra matéria elencada no artigo 741 do CPC, deverá opor embargos e exceção, separadamente. Nesse último caso, as peças devem ser apresentadas juntamente, sob pena de preclusão consumativa.

Importante ressaltar que o artigo 741 do CPC é um rol taxativo e, assim sendo, os embargos opostos pela Fazenda Pública só poderão ser fundamentados nas hipóteses analisadas acima.

Cabe frisar que a jurisprudência firmou entendimento de que, sendo os embargos rejeitados, não se aplica o disposto no artigo 475 do Código de Processo Civil, o qual dispõe que, sempre que for proferida sentença contra a fazenda pública, deve, necessariamente, haver o duplo grau de jurisdição, ou seja, a sentença prolatada pelo juiz de 1º grau deve ser confirmada pelo Tribunal.

O entendimento assim se consolidou, pois quando os embargos do executado são rejeitados não há decisão contra o ente público, havendo apenas confirmação da liquidez, certeza e exigibilidade do titulo executivo judicial.

Apesar da execução de titulo executivo extrajudicial contra a Fazenda Pública não ser objeto de abordagem deste trabalho, cabe mencionar que, é necessário aplicar o duplo grau de jurisdição quando o titulo que aparelha a execução for extrajudicial. Assim, ainda que a Fazenda não oponha embargos, será necessário que o juiz profira uma sentença, que estará submetida ao duplo grau de jurisdição. Isso porque, o artigo 100 da Constituição Federal determina que, a execução contra o poder público deve sempre ser fundada em sentença judiciária.

Nas execuções de titulo judicial contra a Fazenda Pública, quando esta não embargar a execução, não serão devidos honorários de sucumbência.  O artigo 1º-D da Lei 9.494/97, com redação dada pela Medida Provisória nº 2.180-35 de 24.08.2001, prevê essa determinação, assim dispondo:

Art. 1º-D: “Não serão devidos honorários advocatícios pela Fazenda Pública nas execuções não embargadas”.

Entretanto, entende o Superior Tribunal de Justiça que, o artigo supratranscrito não se aplica as execuções de sentenças coletivas, quando os credores ajuízam execuções singulares. O assunto foi sumulado com a seguinte redação: “São devidos os honorários advocatícios pela Fazenda Pública nas execuções individuais de sentença proferida em ações coletivas, ainda que não embargadas”. (STJ, Súmula nº 345).

Assim, caso não haja oposição de embargos, ou então, sendo estes rejeitados, o juiz encaminhará ao Presidente do Tribunal Superior, a requerimento do credor, a requisição de pagamento. Não cabe ao juiz de 1º grau requisitar diretamente o pagamento ao ente executado, ele somente encaminha ao Presidente do Tribunal respectivo. É competência originaria do Presidente do Tribunal expedir a requisição de pagamento à Fazenda Pública executada.

Dispõe o parágrafo 5º do artigo 100 da Constituição Federal que, deve ser incluído no orçamento dos entes públicos a verba necessária ao pagamento dos débitos oriundos de precatórios. A não inclusão do valor do precatório no orçamento enseja o sequestro de verbas públicas, o que será analisado em tópico próprio. 

É necessária a apresentação do precatório até 1º de julho, para que o debito seja incluído no orçamento do exercício seguinte e, o pagamento será feito seguindo o regime de precatórios, ou seja, a ordem cronológica de sua apresentação, salvo os casos de créditos preferenciais, que possuem fila própria.

Tem-se, por fim, que os atos praticados pelo Presidente do Tribunal quando do processamento do precatório, são considerados, tanto para o Supremo Tribunal Federal como para o Superior Tribunal de Justiça, como sendo ato administrativo e não jurisdicional.

O assunto encontra-se sumulado através da súmula 733 do Supremo Tribunal Federal e da súmula 311 do Superior Tribunal de Justiça, que possuem as seguintes redações, respectivamente:

Não cabe recurso extraordinário contra decisão proferida no processamento de precatórios. (STF, Súmula 733).

Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório não tem caráter jurisdicional. (STJ, Súmula 311).

Dessa forma, dos atos do presidente do tribunal sobre processamento de precatórios, não cabe recurso extraordinário e tão pouco especial, vez que não há atividade jurisdicional, não havendo, por consequência, julgamento.

Conforme dito acima, a Lei. 11.232/2005 inovou o procedimento de execução por quantia certa fundada em titulo executivo judicial, autorizando que esta seja feita dentro do processo principal, sem a necessidade de instauração de um processo autônomo. Contudo, a Fazenda Pública restou blindada diante dessa mudança, mostrando um descompasso no ordenamento jurídico pátrio.