A Responsabilidade Civil da Administração no Direito Brasileiro


06/jul/2004

O constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão.

Por Vivian Aparecida Gravina

INTRODUÇÃO

Vamos tratar nesse trabalho da responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro, seguindo a linha traçada no artigo 37, § 6º da Constituição Federativa do Brasil. Esse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão. Iremos tratar do artigo 37, § 6º, das responsabilidades legislativas e judiciais e a responsabilidade civil inserida no Código Civil disposto no artigo 15.


A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO

O Direito brasileiro oscilou entre as doutrinas subjetivas e objetivas da responsabilidade civil da Administração.

Desde o Império, os juristas mais avançados propugnavam pela adoção da responsabilidade sem culpa, fundada na teoria do risco que se iniciava na França, mas encontravam decidida oposição dos civilistas apegados à doutrina da culpa, dominante no direito privado, porém inadequada para o direito público, como demonstram os mais autorizados monografistas.

A Constituição Federal Brasileira de 1988, prevê que as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos dos seus agentes.

A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público baseia-se no risco administrativo, tornando-se objetiva.

Essa responsabilidade objetiva exige a concorrência dos seguintes requisitos:

- Ocorrência do dano;
- Ação ou omissão administrativa;
- Existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa;
- Ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.

Podemos definir que direito público é o destinado a disciplinar os interesses gerais da coletividade.

Compete-se à organização do Estado (Direito Constitucional), a disciplina de sua atividade na consecução de seus fins políticos e financeiros, cuidando da hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus funcionários (Direito Administrativo), a distribuição da justiça (Direito Judiciário) e a repressão dos delitos (Direito Penal).

O artigo 12 do Código de Processo Civil regula as representações em juízo das pessoas jurídicas pública:

a) pessoas jurídicas de direito público: a União, os Estados, o Distrito Federal e os territórios serão representados por seu procurador (I); o município por seu prefeito ou procurador (II); as autarquias e empresas públicas por quem os respectivos estatutos designarem, ou não designando, por seus direitos (VI).

b) o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima.

As características básicas do preceito constitucional consagrador da responsabilidade civil objetiva do poder público (C.F. § 6º do art. 37) são:

a) as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa;

b) a obrigação de reparar danos patrimoniais decorre de responsabilidade civil objetiva. Se o Estado, por suas pessoas jurídicas de direito público ou pelas de direito privado prestadoras de serviços públicos, causar danos ou prejuízos aos indivíduos, deve reparar esses danos, indenizando-os, independentemente de ter agido com dolo ou culpa;

c) os requisitos configuradores da responsabilidade civil do Estado são: ocorrência do dano; nexo causal entre o eventus dammi e a ação ou omissão do agente público ou do prestador de serviço público; a oficialidade da conduta lesiva; inexistência de causa excludente da responsabilidade civil do Estado;

d) No direito brasileiro, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, com base no risco administrativo, que ao contrário de risco integral, admite abrandamentos. Assim, a responsabilidade do Estado pode ser afastada no caso de força maior, caso fortuito, ou ainda, se comprovada a culpa exclusiva da vítima;

e) Havendo culpa exclusiva da vítima, ficará excluída a responsabilidade do Estado. Entretanto, se a culpa for concorrente, a responsabilidade civil do Estado deverá ser mitigada, repartindo-se o quantum da indenização.

f) A responsabilidade civil do Estado não se confunde com as responsabilidades criminais e com as responsabilidades administrativas dos agentes públicos, por tratar-se de instâncias independentes. Assim, a absolvição do servidor no juízo criminal não afastará a responsabilidade civil do Estado, se não ficar comprovada culpa exclusiva da vítima;

g) A indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que dependeu, o que deixou de ganhar em conseqüência direta e imediata do ato lesivo do poder público, ou seja, deverá ser indenizada nos danos emergentes e nos lucros cessantes, bem como honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento. Além disso, nos termos do art. 5º, V, da Constituição Federal, será a indenização por danos morais;

h) A Constituição Federal prevê ação regressiva contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.


O § 6º DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA

O § 6º do art. 37 da Constituição brasileira seguiu a linha traçada nas constituições anteriores, e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela doutrina do direito público e manteve a responsabilidade civil objetiva da Administração, sob a modalidade do risco administrativo.

Não chegou, porém aos extremos do risco integral. É o que se infere do texto constitucional e tem sido admitido reiteradamente pela jurisprudência, com apoio na melhor doutrina, como será exposto abaixo:

Art. 37, § 6º

O exame desse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão.

Estabilizou, assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos e seus delegados.

A Constituição Federal atual utilizou o vocábulo agente, no sentido genérico de servidor público, abrangendo, para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum servidor público, em caráter permanente ou transitório.

O que a Constituição distingue é o dano causado pelos agentes da administração dos danos ocasionados por atos de terceiros ou por fenômenos da natureza. No art. 37, § 6º, o legislador constituinte só cobriu o risco administrativo da atuação ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou objetivamente a Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos aos particulares.

O dano causado por obra pública gera para a Administração a mesma responsabilidade objetiva estabelecida para os servidores públicos, por que, embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua execução.


O ARTIGO 15 DO CÓDIGO CIVIL

O Código Civil brasileiro, estabelece no art. 15 que as pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros procedendo de modo contrário ao direito ou faltando o dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

O art. 15 do Código Civil nunca admitiu a responsabilidade sem culpa, exigindo sempre e em todos os casos a demonstração desse elemento subjetivo para a responsabilização do Estado.


RESPONSABILIDADES POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS

O ato legislativo típico, que é a lei, dificilmente poderá causar prejuízo indenizável ao particular, por que, como norma abstrata e geral, atua sobre toda a coletividade, em nome da soberania do Estado, que internamente, se expressa no domínio eminente sobre todas as pessoas e bens existentes no território nacional.

O ato judicial típico, que é a sentença, enseja responsabilidade civil da Fazenda Pública, como dispõe a Constituição Federal de 88, no seu art. 5º, LXXV.

Quanto aos atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário e do poder Legislativo, equiparam-se aos demais atos da Administração e, se lesivos, empenham a responsabilidade civil objetiva da fazenda pública.


CONCLUSÃO

Concluímos que para atos administrativos, a regra constitucional é a responsabilidade objetiva da administração. Quanto aos atos legislativos e judiciais, a fazenda pública só responderá mediante a comprovação de culpa manifesta na sua expedição, de uma maneira ilegítima e lesiva. O art. 37 § 6º da Constituição brasileira seguiu a linha traçada nas constituições anteriores e, abandonando a teoria subjetiva da culpa. As empresas estatais ou empresas concessionárias de serviços públicos respondem objetivamente pelos danos que seus empregados, causarem a terceiros. O abuso no exercício das funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva da Administração.


BIBLIOGRAFIA

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional / Alexandre de Moraes – 11ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.

CAHALI, Yussef Said. Código Processo Civil – Yussef Said Cahali, 4ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro / Helly Lopes Meirelles – 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

RODRIGUES, Silvio. Direito Civil / Silvio Rodrigues – 30ª Ed. Parte Geral – São Paulo: Saraiva, 2000.




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