Requisitos Constitucionais das Medidas Provisórias

A medida provisória está prevista no artigo 62 da Constituição Federal, substituindo o antigo decreto-lei, que, por sua vez, teve inspiração no decreti-legge da constituição italiana. É ato normativo unilateral do Presidente de República, com força de Lei, em caso de relevância e urgência, em determinadas matérias, com posterior ratificação ou não do Congresso Nacional.

As medidas provisórias, para José Afonso da Silva “são, como se nota, medidas de lei (têm força de lei) sujeitas a uma condição resolutiva, ou seja, sujeitas a perder sua qualificação legal no prazo de 120 dias (art. 62, §3º).”

Segundo Pinto Ferreira, as “medidas provisórias são mais específicas do regime parlamentarista, em que o gabinete é uma dependência do corpo legislativo, podendo tal gabinete cair em face de desacordo com este. No regime presidencialista, o chefe do executivo não está sujeito a censura que provoque a sua demissão, e assim a medida provisória é uma forma de concentração do poder executivo.”

Uadi L. Bulos aduz que “o tempo mostrou que a realidade italiana diverge da brasileira. Na Itália, o sistema de governo é parlamentar. (…) Daí a medida provisória ajustar-se às conveniências do parlamentarismo, jamais ao sistema presidencial. Nos países de estrutura parlamentar, como a Alemanha, a França, a Itália, a espécie normativa participa de um contexto político-constitucional diverso do brasileiro.”

As medidas provisórias necessitam adequar-se a pressupostos constitucionais (formais, materiais e regras de procedimento) para a sua validade. Os formais atinem à competência do Presidente da República e à relevância e urgência. Os materiais concernem às matérias que podem ser por meio dela reguladas. E as regras de procedimento são aquelas consubstanciadas no artigo 62 da Constituição Federal.

Destarte, a relevância e urgência (pressuposto formal) são conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos que devem ser analisados no caso concreto. Ao passo que, o artigo 62, § 1º, aponta as matérias insuscetíveis de serem reguladas por medida provisória (pressuposto material), ou seja, relativa a nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; reservada a lei complementar; já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

Quanto aos pressupostos, Marco Aurélio Greco afirma que "fixando-nos na figura da medida provisória a situação que autoriza sua edição deve assumir, tal importância e urgência cuja solução não comporte retardamento" devem, ademais, "configurar uma situação de fato, concreta, aferível, real que implique risco de grave dano ou grave prejuízo a determinados valores básicos que somente a edição imediata de novas normas legais pode solucionar", e continua alegando que deve ser "uma alternativa a ser utilizada quando surgirem dificuldades episódicas de implantação de programas de governo".

Segundo o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Celso de Mello, na ADI 2.213-0 – DF, a “possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apoia-se na necessidade de impedir que o Presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais...”

Celso Antonio Bandeira de Mello defende, igualmente, que o Poder Judiciário deve examinar os pressupostos constitucionais: "o que não pode é evadir-se a sua missão constitucional, correr-se de proceder a tal exame, por-se ao largo da arena onde se fere a controvérsia jurídica, deixando os cidadãos ao desabrigo de proteção jurisdicional e a sociedade a mercê dos caprichos do governante de turno".

Além disso, a deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. Sem embargo, as medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados e, cabe frisar, será de responsabilidade de uma comissão mista de deputados e senadores examiná-las e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das casas do Congresso Nacional.

As medidas provisórias, conquanto tenham eficácia imediata, perder-se-ão, desde a sua edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. Contudo, não perderão a eficácia se não for editado o decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, assim, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

O prazo da medida provisória contar-se-á da sua publicação, suspendendo-se, ainda, durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. Com isso, se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da casa em que estiver tramitando.

Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

Isso posto, fica vedada a reedição, na mesma sessão legislativa (ano legislativo), de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

Por fim, aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. Dito de outro modo, assinada e publicada a medida provisória, o Presidente da República deve submetê-la ao Congresso Nacional, que instalará um procedimento objetivando sua transformação em Lei.

Bibliografia:

SILVA, José Afonso - Comentário Contextual à Constituição, 6º edição, editora Malheiros, São Paulo 2009.

LENZA, Pedro - Direito Constitucional Esquematizado, 13º edição, editora Saraiva, São Paulo 2009.

 DE MELLO, Celso Antonio Bandeira - Controle jurisdicional dos pressupostos de validade das medidas provisórias, RT 758:11-15.  
 GRAU, Eros Roberto - Medidas provisórias na constituição de 1988.        
GRECO, Marco Aurélio - Medidas provisórias.  
 CARVALHO, Paulo de Barros - Curso de direito tributário.      
 TEMER, Michel - Elementos de direito constitucional.              
 BASTOS, Celso Ribeiro - Curso de direito constitucional.          
 DOS SANTOS, Brasilino Pereira - As medidas provisórias no direito comparado e no Brasil.          
 FERREIRA, Pinto - Comentários à constituição brasileira.                  
 DANTAS, Ivo - Aspectos jurídicos da medidas provisórias.