A sindicância administrativa como instrumento sumário de busca de autoria ou da existência de irregularidade no serviço público federal

A sindicância administrativa é um procedimento apuratório sumário que tem o objetivo de apurar a autoria ou a existência de irregularidade praticada no serviço público que possa resultar na aplicação da penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias.

O Juiz de Direito aposentado Pedro Madalena vem informar que: "Pelo que se colhe da leitura dos arts. 143 e 145 da Lei 8.112/90, a Sindicância vem a ser a adoção de uma medida investigatória de irregularidade cometida ou em fase de ocorrência no serviço público, que se desencadeia sem rito ou procedimento previamente estipulado, cuja finalização pode ensejar: a) o arquivamento do processo; b) a aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias; c) a instauração de Processo Disciplinar”. [1].

Para José Armando da Costa: a palavra sindicância traduz o conjunto de atos ou diligências empreendidos no seio de uma repartição pública, objetivando apurar o cometimento de possíveis irregularidades por parte dos seus servidores. [2]

A sindicância administrativa, dependendo da gravidade da irregularidade e a critério da autoridade instauradora, poderá ser conduzida por um sindicante ou por uma comissão disciplinar composta de 02 (dois) ou 03 (três) servidores.

É de se ressaltar o luminar escólio de Edson Jacinto da Silva, que ensina “Com a nomeação dos membros que comporão a sindicância, cada membro deve assumir as suas funções que lhe são próprias, devendo laborar com zelo e denodo, e para que essas atribuições sejam realizadas com perfeição, os membros devem inicialmente ter conhecimento de quais são as suas atribuições, pois só assim poderão desempenhá-las de forma eficaz". [3]

Aplica-se à sindicância as disposições do processo administrativo disciplinar relativo ao contraditório e ao direito a ampla defesa especialmente à citação do indiciado para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo disciplinar na repartição (Constituição Federal, art. 5º, inc. LV, e Lei nº 8.112/90, arts. 145, parágrafo único, c/c. 152 e 161, § 1º).

Durante o processo apuratório da sindicância administrativa deve-se buscar a verdade substancial sobre os fatos ocorrentes e denunciados, servindo-se para desideratum das provas ou dos meios de provas admitidos em direito e permitidos por lei.

J.B. de Menezes Lima chama a atenção para a questão da verdade e da mentira, observando que:

"A verdade é o fiel da balança da Justiça, em cujos pratos se pesam, simultaneamente, lado a lado, as provas contrárias e as provas favoráveis ao indiciado, quem, a final, sofrerá o ônus da punição ou gozará o alívio da absolvição ou, ainda, se contentará com a pena mais branda que receber. A verdade é, de fato - como sempre foi e será - o caminho mais curto para se chegar à Justiça. A mentira é a falsa estrada, a vereda sombria, o atalho lodacento, a trilha sinuosa, pelos quais se embrenham as autoridades judicantes até encontrar o caminho da verdade que as levará à Justiça. Já se disse que a mentira e a verdade são como o negativo e a própria fotografia. Revelado o filme, cujo negativo é escuro, opaco, de imagens confusas, surge a fotografia, em si mesma, clara, nítida e brilhante. E assim é mesmo a mentira: a sombra disforme e distorcida da verdade. É nas provas e nos meios de prova trazidos para os autos processados que se buscará encontrar a verdade dos fatos postos em apuração, num trabalho árduo, exaustivo, mas compensador como a faina de separar o joio do trigo." [4]

As principais provas presentes em sindicâncias administrativas são as documentais, as testemunhais e as periciais, embora permitam que outras possam e devam ser juntadas ou indicadas, mormente pelo indiciado, dando-se conta dos seus paradeiros para que sejam encontradas e requisitadas.

Luiz Vicente Cernicchiaro [5] defende que todas as provas recolhidas no processo administrativo disciplinar, ou na sindicância administrativa precisam ser reproduzidas em juízo, ou no processo administrativo. Caso contrário, não produzem efeito. Nunca a forma foi tão importante; aliás, na espécie, não é mera forma. Com exatidão, compõe o processo, e não o procedimento. A prova recolhida no inquérito, ou na sindicância, deve ser repetida, ainda que inexista solicitação nesse sentido. Reproduzir significa passar pelo contraditório.

O órgão da imputação arca com o ônus da prova; o acusado (ou agente público), por seu turno, pela defesa técnica e defesa pessoal têm o direito de rebatê-la. A imputação, de outro lado, é de extensão determinada. Em conseqüência, sem sentido, impor que a pessoa indicada fique a imaginar as características que possam ser relevantes e antecipar a defesa.

Segundo o art. 145 da Lei n.º 8.112/90 da sindicância administrativa poderá resultar:

"I - arquivamento do processo, no caso de inexistência de irregularidade ou de impossibilidade de se apurar a autoria (Inc. I);

II - aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias (Inc. II); ou

III - instauração de processo administrativo disciplinar (Inc. III).

Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior".

Ivan Barbosa Rigolin [6] dá o seu diagnóstico a respeito do inciso I do artigo supracitado manifestando o pensamento de que o procedimento de sindicância administrativa poderá, como primeiro resultado, ocorrer o arquivamento, evidentemente por falta de indício suficiente para instauração do processo disciplinar, que poderia ser cabível.

Sobre o inciso II do art. 145 o autor assevera que só pode tido como uma infeliz brincadeira do legislador federal e acrescenta que há oportunidades em que a inconseqüência do autor da Lei n° 8.112/90 faria envergonhar alunos de primeiro ano do curso de Direito. Justifica: "No momento em que alguma sindicância for suficiente para aplicar penalidade a alguém, ter-se-á, nesse mesmo átimo, revogado a garantia constitucional da ampla defesa e do contraditório aos acusados em geral, o Código de Processo Penal, os princípios de processo e as mais comezinhas garantias, ao cidadão e ao servidor, do devido processo legal." [7]

Destaque-se, ainda, o seguinte alerta:

"Sindicância jamais condena alguém a coisa alguma. Trata-se de um procedimento facultativo, inquisitório, prévio a qualquer procedimento para pretensão punitiva, que por tudo isso nunca pode ensejar penalização a quem que seja. Ninguém pode ser condenado num inquérito policial, como ninguém pode ser condenado numa sindicância administrativa, nem mesmo à pena de advertência, muito menos à de suspensão. É seguro e pacífico que tantas penalidades quantas a União aplicar em função do inc. II deste art. 145 serão revogadas, com execração para a desavisada autoridade que as aplicar, em mandado de segurança". [8]

Na mesma linha de raciocínio do ilustre Jurisconsulto, decidiu o egrégio Tribunal Regional da 4ª Região com o aresto cuja ementa se destaca:

"EMENTA: ADMINISTRATIVO. SINDICÂNCIA. SUSPENSÃO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO.

A suspensão de policial federal, ainda que por prazo inferior a 30 dias, não pode ser aplicada em simples sindicância, impondo-se a instauração do processo administrativo disciplinar, assegurando a ampla defesa e o contraditório;

Apelação de remessa oficial improvida". (TRF 4ª R., AC. 95.04.58827-1/PR, 3ª T., Rel. Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, DJU II, 25/11/98, pág. 427)”. [9]

Na mesma linha são os passos de Paulo de Matos Ferreira Diniz:

"O dispositivo que trata de instituição de comissões é do art. 149. Portanto, mesmo que se trate de apuração de irregularidades com penalidades mais branda, deverá ser conduzida por comissão, e não por apenas um sindicante como defendem alguns. Adotamos a melhor doutrina que entende que a sindicância deverá ser conduzida por comissão que, além de obedecer aos princípios da ampla defesa, cumpra os requisitos de que trata o art. 149, isto é, seja conduzida por comissão composta de 3 (três) servidores estáveis, designados pela autoridade competente, que indicará o seu presidente dentre eles". [10]

Já o Supremo Tribunal Federal - STF decidiu que poderá ser aplicada a pena de advertência ou suspensão até 30 (trinta) dias através da instauração de uma sindicância administrativa, conforme revela o seguinte aresto:

"EMENTA: SERVIDOR PÚBLICO. APLICAÇÃO DA PENA DE ADVERTÊNCIA SEM A INSTAURAÇÃO DE SINDICÂNCIA NA QUAL SE DARIA O EXERCÍCIO DA AMPLA DEFESA DOS QUE VIERAM A SER PUNIDOS. NULIDADE.

- Do sistema da Lei 8.112/90 resulta que, sendo a apuração de irregularidade no serviço público feita mediante sindicância ou processo administrativo, assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143), um desses dois procedimentos terá de ser adotado para essa apuração, o que implica dizer que o processo administrativo não pressupõe necessariamente a existência de uma sindicância, mas, se o instaurado for a sindicância, é preciso distinguir: se dela resultar a instauração do processo administrativo disciplinar, é ela mero procedimento preparatório deste, e neste é que será imprescindível se dê a ampla defesa do servidor; se, porém, da sindicância decorrer a possibilidade de aplicação de penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 dias, essa aplicação só poderá ser feita se for assegurado ao servidor, nesse procedimento, sua ampla defesa.

- No caso, não se instaurou nem sindicância, nem processo administrativo, e sem se dar, por isso mesmo, qualquer oportunidade de defesa aos impetrantes, foi-lhes aplicada pena de advertência, por decisão que foi tomada, como se vê da cópia a fls. 10, em processo administrativo contra terceiro e no qual os impetrantes constituíam a comissão de inquérito". [11]

Na última hipótese do art. 145, a comissão processante submete à consideração da autoridade instauradora o relatório circunstanciado propondo a instauração do respectivo processo administrativo disciplinar, devendo os autos da sindicância administrativa integrá-lo, por anexação, como peça informativa da instrução (Lei n.º 8.112/90, art. 154). O parágrafo único desse artigo determina que se o relatório concluir que a infração está capitulada como ilícito penal, a autoridade competente encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público Federal, independentemente da imediata instauração do processo administrativo disciplinar.

A Lei n° 8.112/90, em seu art. 146, assim dispõe:

"Art. 146. Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar".



[1] MADALENA, Pedro. Processo administrativo disciplinar; sob o enfoque prático. Curitiba: Juruá, 1999, pp. 17-18.

[2] COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar (n. 08), p. 265.

[3] SILVA, Edson Jacinto da. Sindicância e processo administrativo disciplinar. São Paulo: LED Editora de Direito, 2001, p. 33.

[4] LIMA, J.B. de Menezes. Sindicância & verdade sabida - teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 120.

[5] CERNICCHIARO, Luiz Vicente. A prova no processo administrativo. www.neofito.com.br, 24/05/2001.

[6] RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis, (n. 48), p. 247.

[7] Idem. Ibidem, p. 247.

[8] Idem. Ibidem, p. 247.

[9] SILVEIRA, Almir Goulart da. Regime jurídico único: lei n.º 8.122/90: jurisprudência e anotações. São Paulo: LTr, 2001, p. 134.

[10] DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Lei n. 8.112: regime jurídico único (n. 39), p. 471.

[11] RMS-22.789-7-Rio de Janeiro, STF, 1ª Turma, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 04/05/99, publicação no DJ em 25/06/99.