Análise da ética como um novo mecanismo de controle da administração pública pela Controladoria Geral da União

1. INTRODUÇÃO

Devemos analisar com critério a utilização da Ética como um mecasnismo de Controle Estatal, pois há risco de sobrecarga do próprio Controle haja vista a existência de outras formas de comedimento. Além disso, temos que verificar a acertabilidade desse uso nos meios de Controle Interno e também dos advindos de outros Poderes.

2. Etimologia da palavra Controle

Não podemos adentrar neste trabalho analitíco sem que antes façamos um levantamento criterioso da conceituação da palavra Controle, da sua origem, seu significado e suas consequências.

A palavra Controle tem várias origens e não tão somente a mais defendida que a francesa,pois na verdade esta é resultado de outras palavras ou sentidos que nos trazem a compreensão plena do que de fato esta quer ou pretende transmitir.

A primeira análise que fazemos é da palavra Moderação, proveniente do Latim modus, que significa “medida”. O verbo Moderar vem de moderari, que significa “dar medida a”.Trazendo esse entendimento para o ser humano temos como resultado um ser modesto cujas ações são medidas, contidas,logo controladas.

Se as coisas estão bem assentadas entre si, significa que estão em sintonia ou acomodadas, que vem do latim ac, somada à modus temos a palavra accomodare.Logo, tudo é cômodo como está.

A mistura dessas ideias,desses conceitos resultam no Controle, palavra derivada do latim contra, que somada à rotulus, que em seu sentido semântico remete a uma éspecie de manuscrito,rolo, um escrito, um registro.

A partir do momento que se tem como entendimento o Controle da situação, estamos diante de um outro resultado à Disciplina, que nada mais é do que um senso de ordem, onde habita em vosso recôndito a Temperança, momento em que se aprende ser moderado.

Mesmo não sendo a principal origem etimológica da palavra Controle é mister ressaltar o seu significado em francês. Logo, temos Contro- rôle, que traz vários sentidos, como o de direção, fiscalização,averiguação,supervisão.

De acordo com o AURÉLIO, a palavra Controle significa :

ñ Ato ou poder de controlar; domínio;governo.

ñ Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas; órgãos;departamentos ou sobre produtos, para que tais atividades ou produtos não se desviem das normas pré-estabelecidas.

3. Controle em âmbito administrativo

Controle é uma das funções que compõem o processo administrativo. A função de controlar consiste em averiguar se as atividades desenvolvidas estão de acordo com os projetos originais.

Oliveira (2005, p.427) explica que controlar é comparar o resultado das ações, com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigí-las se necessário.

Segundo a obra original de Fayol, é no Controle que se resulta a Função Administrativa, conhecida pela sigla POCCC (Planejar /Organizar/ Controlar/ Coordenar/ Comandar). Onde sempre o administrador, partindo do necessário Planejamento e Organização estabelecidos,tem a possibilidade de então, identificar, analisar, avaliar e CONTROLAR a Resultante de sua obra.

O controle na Administração Pública envolve preceitos subjetivos, estes que podem insurgir dos controles internos e dos externos. Todavia, vale ressaltar que não podemos apenas nos deixar levar pela carga de discricionariedade presente em algumas decisões tomadas pelo Administrador.

O saudoso Hely Lopes conceitua controle como: “... a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. Verifica-se ser o controle exercitável em todos e por todos os Poderes de Estado, Executivo, Legislativo e Judiciário.

4. Formas de Controle

4.1 Quanto ao momento em que são realizados

Controle preventivo ou prévio (a priori) – é aquele verificado antes da realização da despesa,exempli gratia, da liquidação da despesa. Tal modo de controle é o mais antigo, contudo, emperra a máquina administrativa suspendendo a eficácia do ato até sua análise pelo órgão competente. Na verdade, temos presente a burocracia.

Controle concomitante – é efetuado durante a realização da despesa. Considerado o mais eficaz, visto poder o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecução, evitando, assim, maior dispêndio para o erário. Como ilustração deste tipo de controle, tem-se as auditorias do Tribunal de Contas, a fiscalização de concursos públicos e procedimentos licitatórios, dentre outros.

Controle subseqüente ou corretivo (a posteriori) – é o feito após a realização do ato de despesa. É a forma mais comum, mas também a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor, quando terminada sua gestão torna a reparação do dano e a restauração do status quo anterior muito mais complicada.

4.2 Quanto ao fundamento utilizado

Controle hierárquico – este que decorre da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical dos órgãos administrativos. Esta modalidade de controle pressupõe faculdades de supervisão, orientação, fiscalização, aprovação e revisão de todas as atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsáveis pelo desvio de conduta.

Controle finalístico – é o que verifica o escopo da instituição, perscrutando o enquadramento da instituição no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funções estatutárias, para o atingimento das finalidades da atividade controlada.

4.3 Quanto ao aspecto controlado

Controle da legalidade ou legitimidade – decorrente do princípio da legalidade presente no Estado de Direito, objetiva verificar se o ato administrativo está conforme a lei que o regula. Esta modalidade de controle é exercida tanto pela Administração como pelo Legislativo e Judiciário, devendo estes dois últimos, contudo, serem provocados.

Controle de mérito – este avalia não o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito decursivo da prática dos atos administrativos, visando aferir se o administrador público alcançou o resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administração.

Controle de resultados – assemelha-se ao controle finalístico supracitado, incidindo nos contratos de gestão.

4.4 Segundo a natureza dos Organismos controladores

Controle judiciário – encontra respaldo no artigo 5º, XXXV da Lei Fundamental, é exercido pelo Poder Judiciário, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vários são os meios postos à disposição do cidadão o exercício deste controle. Dentre eles, encontram-se as seguintes ações constitucionais: mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data, ações de inconstitucionalidade e demais remédios constitucionais.

Controle administrativo ou executivo – é o exercido por todos os órgãos sobre as suas respectivas administrações, podendo analisar o mérito do ato, visto que o Judiciário só poderá manifestar-se acerca da legalidade, não adentrando a seara da oportunidade e conveniência.

Controle parlamentar – é exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio de uma Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto é albergado no artigo 49, X da Lei Maior, enquanto o indireto está previsto no 70,caput do mesmo Estatuto.

4.5 Quanto à instauração do controle

Controle de ofício (ex officio) – é o que se instaura independemente de provocação do administrado ou de qualquer outro órgão pertencente à estrutura do Poder Público. Como exemplo, a análise de contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.

Controle por provocação ou externo popular - tem assento no artigo 74, § 2o da Lei das Leis. Assim, todo cidadão poderá denunciar as irregularidades ao órgão de controle externo para fins de instauração do devido procedimento.

4.6 Segundo a posição do órgão controlador

Controle interno – quando seu exercício cabe ao mesmo ou outro órgão da mesma administração de que emanou o ato. E já que o órgão controlador tem a mesma natureza daquele que emitiu o ato, verifica-se naturalmente que o controle examina, em regra, o mérito do ato, com um reexame sobre sua conveniência.

Controle externo – é o que se realiza por órgão estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário e pelo Legislativo.

5. Controladorias e Tribunais de Contas

No período medieval, foram criados órgãos de controle na França e Inglaterra, os Chambres de Comptes e Exchequer, respectivamente, os quais delinearam, grosso modo, os atuais modelos de controle: Tribunais de Contas e Controladorias.

Entre nós, a origem do controle das contas pública deu-se com a vinda da Família Real para o Brasil, pois, em 28 de junho de 1808, o Príncipe Regente D. João VI lavrou alvará criando o Erário Régio e Conselho de Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feição atual com a iniciativa do pranteado baiano Ruy Barbosa, concomitante à instituição da República, através da criação do Tribunal de Contas da União.

Os doutrinadores são unânimes ao asseverar não haver país democrático sem a presença de um órgão de controle com a missão de fiscalizar e garantia à sociedade a boa gestão do dinheiro público, à exceção dos pseudos Estados de Direito. Os dois ramos predominantes na atualidade são as Controladorias e os Tribunais de Contas.

Os Tribunais de Contas e Controladorias tem o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas da Administração Pública, e ainda possuem profundas distinções,que são as seguintes:

a) as Controladorias são órgãos monocráticos, já os Pretórios de Contas são órgãos de decisão coletiva;

b) as Controladorias têm avançado sistema de fiscalização, dotadas de competência para análise do mérito do ato administrativo.

Porém, é mister ressaltar que apesar de citarmos os nobres Trbunais de Contas, nosso enfoque neste trabalho é prescrustar o papel das Controladorias

6. CGU – Controladoria Geral da União

A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão do Governo Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

A CGU também deve exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correição e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária.[1]

6.1 Competências

As competências da CGU foram definidas pela Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003. As principais competências, estipuladas entre os artigos 17 e 20 da referida lei, são os seguintes:

ñ À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

ñ À Controladoria-Geral da União, no exercício de sua competência, cabe dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde.

ñ À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível.

ñ A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquele órgão, bem como provocará, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.[2]

6.2 Prevenção da Corrupção

A Controladoria Geral da União é responsável por fiscalizar e detectar fraudes em relação ao uso do dinheiro público federal, e também de desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. O objetivo é que a CGU não apenas detecte casos de corrupção, mas que, antecipando-se a eles, desenvolva meios para prevenir a sua ocorrência. Essa atividade é exercida pela Controladoria por meio da sua Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI).

7. Novos mecanismos controladores

O controle da administração pública, como vimos, é um campo já desenvolvido há tempos, e continua em plena evolução. Para efetivação do interesse comum, função esta precípua da qual o Estado foi criado, faz-se necessária uma constante atualização das formas de controle. No Brasil, os paradigmas da Administração Pública ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse público e permitir uma administração transparente e que atue em consonância com o ordenamento jurídico.

Na doutrina de Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, encontramos as principais tendências do controle da Administração:

I – Direito por princípios: Há uma tendência de reconhecer os princípios como normas, e a aplicação destes em concorrência com as normas, na aplicação do caso concreto.

II – Reconceitualização de legalidade: No rumo das novas tendências, o princípio da legalidade adquire compreensão mais ampla, para significar inclusive constitucionalidade, legitimidade ou juridicidade, com o intuito de prevalecer o direito sobre a literalidade da Lei.

III – Democratização de práticas políticas: No campo político, faz-se necessária a utilização de mecanismos para a participação direta do povo nas decisões do Estado, abrindo espaço para as influências sociais no espaço governamental.

IV – Administração pública consensual: Permitindo a participação ampla dos cidadãos nas formas de controle da administração.

V – Fortalecimento do papel do Ministério Público: Atualmente é conferida maior legitimação ao Ministério Público no controle dos Atos da Administração Pública, não ficando adstrito somente á legalidade estrita como anteriormente, mas assumindo características de controle de finalidade.

VI – Garantia de Segurança Jurídica: Sob égide do Estado democrático de Direito, o princípio da seguranla jurídica atua como importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuação.

VII – Controle da Administração Pública em face de novos modelos organizacionais: A atividade estatal moderna necessita do desenvolvimento de novos mecanismos controlatórios ou promover a reestruturação daqueles já existentes, visando superar os desafios impostos pela política da autonomia das entidades da administração indireta e pela delegação ao particular de atividades estatais. (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 20).

8. Ética, um mecanismo sempre atual

A ética é na verdade um grande norteador da conduta, pois está relacionada com o que se espera do ser humano, com base nas suas relações com o meio em que vive. Logo, percebemos que há uma forte demanda voltada para os valores constituídos por este ser ao longo de sua jornada.

Porisso, o questionamento do que leva o ser humano a manter-se conforme os padrões aceitáveis pela sociedade? E o que ele tem, ou melhor o que ele entende como princípios podem pesar em suas decisões?

Levando isso para um administrador estatal, temos em paralelo os fatores subjetivos e objetivos. Pois, mesmo em meio a leis que permitam deste uma certa discricionariedade, haverão momentos em que este deverá seguir os ditames “frios” da lei.

8.2 Definição

É um conjunto de valores morais e princípios que norteiam a conduta humana na sociedade. A ética serve para que haja um equilíbrio e bom funcionamento social, possibilitando que ninguém saia prejudicado. Neste sentido, a ética, embora não possa ser confundida com as leis, está relacionada com o sentimento de justiça social.

8.3 O Projeto Empresa Pró-Ética

O Cadastro Nacional de Empresas Comprometidas com a Ética e a Integridade - Cadastro Empresa Pró-Ética, é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União e do Instituto Ethos que avalia e divulga as empresas voluntariamente engajadas na construção de um ambiente de integridade e confiança nas relações comerciais, inclusive naquelas que envolvem o setor público.

O Cadastro Empresa Pró-Ética dará visibilidade às empresas que compartilham a idéia de que a corrupção é um problema que deve ser prevenido e combatido não só pelo governo, mas também pelo setor privado e pela sociedade. Ao aderir ao Cadastro Empresa Pró-Ética, a organização assume o compromisso público e voluntário, perante o governo e a sociedade, de que adota medidas para prevenir e combater a corrupção dentro de sua instituição, em favor da ética nos negócios.

O Cadastro Empresa Pró-Ética faz parte faz parte de um conjunto de ações voltadas para prevenir à corrupção e promover a ética e a integridade no meio corporativo e representa um marco para novos tempos nas relações Estado-setor privado, assim como nas relações entre empresas e sociedade.

8.4 Objetivos do Projeto

I - consolidar e divulgar relação de empresas que adotam voluntariamente medidas reconhecidamente desejadas e necessárias para se criar um ambiente de integridade e confiança nas relações entre o setor público e o setor privado;

II - conscientizar empresas de seu relevante papel no enfrentamento da corrupção ao se posicionarem afirmativamente pela prevenção e pelo combate de práticas ilegais e antiéticas e em defesa de relações socialmente responsáveis;

III – fomentar, no âmbito do setor privado, a implementação de medidas de promoção da ética e integridade e contra a corrupção;

IV – reduzir os riscos de ocorrência de fraude e corrupção nas relações entre o setor público e o setor privado.

Temos aqui uma iniciativa bastante significativa por parte da Controladoria Geral da União, que em parceria com o Instituto Ethos, busca traçar novos mecanismos de controle das relações entre o setor público e o setor privado. E de fato torna ainda mais importante a presença da transparência e lisura nas atividades prestadas, contratos firmados,etc.

Porém, fica bastante clara a postura da CGU no tocante a não ter responsabilidades com os atos praticados pelas empresas certificadas quando cita o seguinte:

*A admissão ao Cadastro, contudo, não gera à empresa quaisquer direitos, garantias ou privilégios, tampouco certifica a ética, a legalidade ou idoneidade da empresa cadastrada e dos atos por ela praticados.

Enfim, parece uma nota a ser reavaliada haja vista que para um teor de certificação, leva a sociedade como um todo a crer que está diante de uma empresa séria e que não traz em sua conduta nada que a desbone. Enfim,mais uma “Política Pilatos”.

9. Conclusões

A ética sempre esteve presente nas relações sociais, nas relações negociais, mas um tanto esquecida, ou nem tanto utilizada por aqueles dos quais se espera atitudes consoantes aos ditames do convívio social. E quando um órgão da importância da CGU, desperta nas relações Estado (ente Público) e Empresas (Privadas) , a importância da certificação, vemos o combate à corrupção e um controle maior não só das finanças, mas de com quem está se mantendo tais negociações. Não é apenas o Estado aqui se salvaguardando é sim um Estado legitimado através de um órgão controlador, buscando a tranparência, a lisura por parte daqueles a quem contrata prestações de serviços diversas em prol da manutenção da ordem econômica e social.

Contudo, o controle é um dos elementos indispensáveis para a Administração e de extrema relevância para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gestão pública atua de forma a resguardar que a administração esteja em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico; sendo estes o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

E mais do que isso, o controle deixou de ter apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento de gerenciamento para à Administração e de garantia para a população. Garantia esta, de uma prestação de serviços muito mais eficiente, obstando o mínimo de recursos utilizados, sem desvios ou desperdícios.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm Acesso em: 30 de Agosto 2011

CANOTILHO, José Joaquim Gomes.Estado de Direito. Lisboa: Gradiva Publicações, 1999.

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CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle interno: uma perspectiva do modelo de gestão Pública Gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

CHIAVENATO, Idalberto. Teoria Geral da Administração. 3 ed. São Paulo: McGraw-Fill, 1987.

CITADINI. Antonio Roque.O controle externo da administração pública.São Paulo: Max Limonad, 1995.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. 2. reimpr. São Paulo: Atlas, 2007.

Disponivel na internet em: http://www.cgu.gov.br/CGU/

Disponivel na internet em: http://pt.wikipedia.org/wiki/ética

Disponivel na internet em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Jules_Henri_Fayo

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FAYOL, Henri. Administração Industrial e Geral. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1990.

FERRAZ, Luciano.Controle da Administração Pública.Belo Horizonte: Editora Mandamentos, 1999.

[1] Disponivel na Internet em: http://www.cgu.gov.br/CGU/

[2] Disponivel na Internet em: http://www.cgu.gov.br/CGU/