Nepotismo


24/abr/2006

Aponta como a prática do nepotismo no setor público ganha forças, os meios de coerção, bem como formas propostas para seu combate.

Por Luciana Andrade Maia

INTRODUÇÃO

Não é de hoje que nos deparamos com cargos públicos preenchidos por parentes e amigos dos ocupantes do poder. Muitas vezes, profissionais qualificados são preteridos em “nome da confiança” que pessoas ligadas por laços de sangue ou mesmo de amizade “transmitem” a seus nomeantes.

A palavra nepotismo, que deriva do latim nepos, nepotis (neto e sobrinho, respectivamente) traduz o favorecimento de parentes em detrimento de pessoas mais qualificadas, especialmente no que diz respeito à nomeação ou elevação de cargos públicos.

De acordo com os historiadores, a prática do nepotismo iniciou-se no Renascimento, com os papas e outras autoridades eclesiásticas da Igreja Católica que, por não terem filhos, costumavam proteger seus sobrinhos, nomeando-os a cargos importantes dentro da igreja. A prática passou da igreja ao funcionalismo público, onde teve abrigo na concessão de privilégios e de cargos a parentes daqueles que ocupam uma das esferas do Poder.

O maior problema do nepotismo está no favorecimento cego aos parentes em detrimento à qualificação profissional. Num Estado Democrático de Direito todos devem ser tratados de forma efetivamente igual e as instituições devem primar pelo serviço eficaz, célere e escorreito a todos os cidadãos. Dessa forma, a prática do nepotismo macula todo um sistema democrático construído a duras penas e normatizado pela Constituição Federal.

É essa conduta desprezível que órgãos de proteção à ordem social e democrática do País, como o Ministério Público e o Conselho Nacional de Justiça, dentre outros, visam coibir e reprimir por meio dos instrumentos de garantia oferecidos pela Carta Constitucional. DO CARGO EM COMISSÃO

Em regra, os cargos ou empregos públicos são ocupados por pessoas aprovadas em concursos públicos de provas ou provas e títulos (art. 37, II, da CF). Assim, para ocupar um cargo ou emprego público a pessoa tem de demonstrar sua capacidade profissional e intelectual por meio de uma prova, onde concorrerá com milhares de outras pessoas, que também terão as mesmas chances de mostrar suas aptidões, sendo aprovado aquele candidato que apresentar as melhores qualificações técnicas para o preenchimento da vaga disputada.

Porém, alguns cargos, empregos ou funções públicas exigem que sejam ocupados por pessoas de confiança do superior hierárquico, para que possa haver harmonia e melhor desempenho das atividades exercidas nesse setor. Como exemplo, podemos citar a Presidência da República, que além do Chefe do Executivo, também é composta pelos Ministros de Estado. Impossível seria o exercício de suas funções, se o Presidente da República não pudesse escolher livremente seus ministros segundo critério de confiança. Pensando em situações desse tipo, foi que o legislador constituinte criou a ressalva do art. 37, II, da Constituição Federal:

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração” (grifo nosso).

Perguntado pelo DireitoNet, em entrevista exclusiva, sobre o nepotismo e os cargos em comissão, Antonio Fernando Dantas Montalvão [1] afirmou que: “O nepotismo somente existe em razão dos cargos comissionados, para os quais não se exige concurso público para o seu provimento. O grande problema são as competências constitucionais dos entes federativos e dos  seus respectivos poderes. A prática somente poderá ser coibida se constar do texto constitucional, por emenda, obrigando a todos, vedando a nomeação de parentes até o grau que for determinado para os cargos comissionados.  Não há outra alternativa. Se houvesse norma constitucional obrigando o preenchimento dos cargos comissionados somente por servidores do quadro, aparentemente, o problema seria resolvido, contudo,  resultaria prejuízo para a Administração Pública, por engessá-la”.

Há que se observar, contudo, que a escolha dos ocupantes dos cargos em comissão, apesar de livre, deve recair sobre pessoas qualificadas para o desempenho de tais funções em nome dos princípios da eficiência, da moralidade, da impessoalidade, da igualdade etc.

A Constituição Federal é um conjunto de normas que se harmonizam entre si. Se há a previsão de uma norma que permite a nomeação livre para cargo em comissão e há a consolidação de princípios, ainda que implícitos, as regras devem ser conciliadas em prol da coletividade, que é o bem maior protegido pela Magna Carta.

Visando a moralização do funcionalismo público, o Estatuto dos Servidores da União (Lei nº 8.112/90), em seu art. 117, VII, proíbe ao agente público "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheira ou parente até o segundo grau civil".

Em que pese a regra acima transcrita, não há uma norma disciplinando a questão em todos os níveis da Federação, o que não impede a contratação de parentes, por exemplo, em nível municipal. Ainda, na esfera federal, a regra é burlada por meio de contratação de parentes de graus superiores aos vedados e de amigos íntimos, ou mesmo, de “parentes trocados”, ou seja, um servidor nomeia parentes de outro e vice-versa.

Em entrevista concedida exclusivamente ao DireitoNet, Telmo da Silva Vasconcelos [2] observou que: “O controle do excesso e dos abusos no provimento dos cargos em comissão são competência constitucional posta aos mecanismos de controle, notadamente o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Bastaria que tais entes fiscalizassem e exigissem o exato cumprimento das determinações constitucionais, ou seja, que o provimento dos cargos em comissão viesse a ocorrer somente para atividades de direção, chefia ou assessoramento, condicionado, evidentemente, o provimento, à comprovação da capacidade técnica do indicado. Para os casos em que há legislação específica a situação fica mais fácil de ser controlada, bastando a exigência do cumprimento da lei. Entretanto, como tal matéria é de difícil trato, entendemos que deva ser objeto de regramento constitucional, mediante Emenda, na qual conste a vedação completa ao provimento dos cargos em comissão por parentes das autoridades às quais estão afetos os cargos a serem providos, possibilitando uma maior eficácia dos sistemas de controle”.

VIOLAÇÃO DA MORALIDADE E A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O nepotismo é uma conduta repugnante que contraria a moral comum. Observa-se, contudo, que além de atingir o senso comum de justiça, tal prática afeta um princípio maior da Constituição Federal, ou seja, o princípio da moralidade.

Nessa esteira, comentou Telmo da Silva Vasconcelos para o DireitoNet: “A infringência mais gritante que a prática do nepotismo acarreta é a afronta à moralidade republicana, forjada no contrato social e na sustentação popular do exercício do poder, mediante transferência que não possibilita o livre arbítrio no exercício administrativo, mas sim a completa submissão aos ditames legais, especialmente os estandartes constitucionais que funcionam como bases de sustentação de todo sistema normativo nacional e do qual não se pode afastar, sendo o Princípio da Moralidade o mais ofendido pelas práticas nepotistas”.

Nas precisas palavras de Felipe Vieira [3], “A moralidade da qual trata o Direito Administrativo não se confunde com a moral comum, pois que nesta o conceito oscila segundo fatores de tempo e espaço, dificultando a sua aplicação segura e uniforme. A atividade administrativa, porém, não dispensa a importante presença da moral comum na realização de seus atos. A moral jurídica tem conteúdo próprio e se vê substanciada pelos princípios da legalidade e da impessoalidade (finalidade)”.

Dessa forma, podemos verificar que o administrador deve pautar-se, acima de tudo, pelos conceitos morais ditados pelo ordenamento jurídico, buscando sempre a finalidade da lei, sem perseguir seus anseios pessoais ou favoritismos familiares. É claro, que o agente público, como pessoa que é, não consegue dissociar-se completamente sua conduta daquilo que a moral comum sugere, mas deve, sempre, primar por aquilo que a lei e as regras constitucionais impõem.

Partindo-se da premissa de que a moralidade abrange a legalidade e impessoalidade, a nomeação de parentes para a ocupação de cargos públicos sem a análise da qualificação profissional de tais pessoas para o desempenho das atividades, caracteriza patente e cristalina violação ao princípio em comento. O administrador público deve buscar a satisfação do interesse público, e não o que seja melhor às conveniências pessoais.

Tendo em vista a violação do princípio da moralidade, o nepotismo pode ser qualificado como ato de improbidade administrativa, por ferir o art. 11, da 8.429/92:

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (...)”.

O nepotismo fere, assim, o art. 37, da Constituição Federal, e, conseqüentemente, os princípios previstos por esse dispositivo, que se referem à administração pública. Diante de tal prática, é possível o ajuizamento de uma ação civil pública (Lei 7.347/85) pelo Ministério Público ou pelos legitimados concorrentes.

Em face à inexistência de legislação que proíba o nepotismo em todos os níveis da Federação, muito comum é o ajuizamento de ação civil pública em Municípios, visando coibir a contratação de parentes dos parlamentares municipais. Como exemplos, podemos citar a:

- ACP nº 338/06, proposta, no dia 02/04/2006, pelo Sindicato dos Bancários da Cidade de Piracicaba/SP, com pedido liminar que obriga a exoneração de parentes que exercem funções públicas de forma irregular na Prefeitura de Piracicaba, Câmara de Vereadores e Semae (Serviço Municipal de Água e Esgoto) [4];

- ACP proposta pelo Ministério Público, por meio do Promotor de Justiça Élder Ximenes Filho, com pedido de liminar, contra a Câmara de Vereadores e o Município de Campos Sales/CE, visando coibir a prática do nepotismo no município. Na ação, 8 pessoas são apontadas como parentes do atual prefeito. “Para o Ministério Público, a irrazoável, para não dizer absurda, ocorrência de parentes de mandatários a cargos públicos, em quaisquer modalidades afora mediante concurso público, fere frontalmente o artigo 37 da Constituição Federal da República” [5];

- ACP ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás para anular atos administrativos de nomeação de servidores comissionados que tenham algum parentesco com vereadores da Câmara de Itumbiara. “Segundo o promotor de justiça Reuder Cavalcante Motta, a ação também prevê a proibição de novas nomeações de parentes de vereadores para cargos comissionados/temporários ou a contratação com dispensa de licitação” [6].

O FIM DO NEPOTISMO NO JUDICIÁRIO

Visando a moralização do funcionalismo no Poder Judiciário, em outubro de 2005, o Conselho Nacional de Justiça, editou a Resolução nº 07, que proibiu o nepotismo nessa esfera do Poder. De acordo com a resolução, ficou proibido o exercício de cargo comissionado ou função gratificada por parentes de até terceiro grau de magistrados ou de servidores com atribuições de direção ou assessoramento. Proibiu, ainda, o “nepotismo cruzado” e a contratação de serviço terceirizado com empresas que tenham, entre os empregados, pessoas com aquele grau de parentesco em relação a membros e juízes vinculados ao tribunal contratante.

O CNJ apurou que 90% dos tribunais estaduais mantinham apadrinhados, admitidos sem concurso para cargos de confiança, antes da Resolução nº 07.

Contudo, a efetivação do disposto na referida Resolução não foi tarefa fácil. Houve muitas impugnações por parte dos favorecidos.

Foram impetrados três mandados de segurança questionando a competência normativa do CNJ.

Em contrapartida, a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) ajuizou uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC 12), com pedido de liminar, em favor da Resolução nº 7 do CNJ.

O STF, por nove votos a um, sendo voto vencido o Ministro Marco Aurélio, concedeu a liminar na ADC 12, reconhecendo o poder normativo CNJ e a constitucionalidade do art. 103, da Constituição Federal, alterado pelo EC nº 45/05, que criou o Conselho e lhe atribuiu às funções.

A partir da decisão do STF, os parentes indevidamente contratados pelos magistrados tiveram de ser exonerados do serviço público em março deste ano. Segundo levantamento da Ordem dos Advogados do Brasil, após a proibição do nepotismo no Poder Judiciário, foram exonerados cerca de 2,6 mil parentes de juízes em todo o país. O número foi divulgado pelo presidente da Comissão de Combate ao Nepotismo do Conselho Federal da OAB, Wladimir Rossi Lourenço [7]. PEC DO NEPOTISMO

Diante da falta de legislação uniforme em todo território nacional e da necessidade de regulamentação, há no Congresso Nacional um proposta de emenda constitucional (PEC) que visa o fim do nepotismo no Brasil.

Conhecida como a PEC do Nepotismo (PEC nº 334/96), ela encontra-se em discussão na Câmara dos Deputados e tem como relator o deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP).

A PEC do Nepotismo, de autoria do ex-deputado Aldo Arantes (PCdoB/GO), tem por objetivo a alteração do art. 37, da Constituição Federal, para nele incluir o inciso VI, o qual proibirá a contratação de parentes, até o segundo grau, de autoridades dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público Federal e nos estados, dos tribunais de contas e de qualquer nível da administração direta e indireta de todo o país. O relatório do deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP) estende a proibição para contratação de familiares até o terceiro grau e também veda a contratação de parentes nas empresas prestadoras de serviços. Segundo Parecer da Comissão Especial destinada a analisar a referida PEC: “Não obstante a imprescindibilidade de hipóteses de nomeação por critério exclusivamente subjetivo, tal mecanismo tem sido freqüentemente deturpado com vistas à promoção do nepotismo. Em decorrência de fatos tão lamentáveis, impõe-se a adoção de salvaguardas constitucionais aos princípios norteadores da administração pública, reiteradamente burlados.

Eis porque se pretende incluir no texto constitucional a vedação à nomeação para cargos em comissão e à designação para funções de confiança de parentes dos agentes políticos e dos dirigentes de entidades da administração direta e indireta”(...) [8]. Há no Congresso outra proposta de emenda constitucional (PEC nº 358/05), chamada de PEC Paralela do Nepotismo, que visa o fim do nepotismo no Judiciário, cuja proibição se estende a contratação de parentes, até o segundo grau, dos magistrados para a ocupação de cargos em comissão.

A PEC do Nepotismo, que tramita há dez anos na Câmara dos Deputados e que já teve parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania e da Comissão Especial, tinha promessa do Presidente da Câmara, Aldo Rebelo, de ser votada pelos deputados no último mês de março.

Ocorre que o fato não se consumou e a PEC ainda se encontra parada no Congresso Nacional, esperando a vontade dos parlamentares.

Mas há quem ainda luta e acredita que é possível cobrar das autoridades competentes uma providência para acabar com o nepotismo. Diante da inércia da Câmara dos Deputados, Associação dos Juízes do Rio Grande do Sul enviou ofício ao presidente da Câmara dos Deputados, Aldo Rebelo, na sexta-feira (31/03), cobrando a não-concretização de sua promessa. CONCLUSÃO

A prática do nepotismo viola, primeiramente, o senso comum de justiça. Justiça no sentido de oportunidade e direito iguais a todos. Os ocupantes de cargos públicos não ocupam empregos privados nem são donos de uma empresa familiar, onde mandam e desmandam da forma que bem entendem. Ocupam cargos públicos, são gestores da coisa coletiva, do dinheiro público e, como tal, devem zelar pela eficiência e probidade do serviço público.

A nomeação de parentes e amigos para ocupar cargos públicos traz indignação quando tal nomeação é feita sem nenhum critério de profissionalismo e qualificação técnica, feita apenas com base em laços de sangue e favoritismos.

O que se despreza não é a nomeação de parentes ou amigos, mas sua nomeação apenas pelo seu favoritismo, sem a ponderação de valores éticos e profissionais.

Viola-se, também, a moralidade do serviço público, que por meio da prática do nepotismo, passa a ser desacreditado, tendo em vista que nem sempre as pessoas escolhidas para os cargos em comissão priorizam o bem público, mas, sim, o próprio bolso.

Fere-se, também, a eficiência do serviço público, pois as pessoas escolhidas nem sempre são as mais capacitadas para a prestação daquela atividade.

Enfim, o nepotismo é um mal que precisa ser combatido por todas as forças da sociedade e pelos órgãos governamentais com poderes para tanto, a exemplo do que fez o Conselho Nacional de Justiça, a fim que os serviços públicos (em sentido lato), em nosso País, já tão precários, possam ser melhor desempenhados.

[1] Advogado formado pela FDUFBA, 1975, ex-Presidente da OAB.Subs.Paulo Afonso - BA, Procurador Jurídico Municipal, Consultor na área de Direito Municipal e de Empresas.   [2] Advogado, Auditor Público Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Professor Universitário de Graduação e Pós-Graduação, Especialista em Direito Público Municipal, Mestrando em Direito.

[3] VIEIRA, Felipe. Ética na Administração em face dos Princípios Constitucionais de Administração Pública. Disponível em: http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_sub=5&page_id=944 . Acesso em: 18 abr. 2006.

[4] http://www.jornaldepiracicaba.com.br/news.php?news_id=28593

[5] http://www.mp.ce.gov.br/pgjemacao/pgj188b.pdf

[6] http://www.mp.go.gov.br/informativo/pga_47_janeiro.htm

[7] Diap.org.br - Nepotismo

[8] http://www.diap.org.br/agencia/anexos/NepotismoPEC33496.doc




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