O critério da destinação como instrumento pacificador do conflito de competência entre IPTU e ITR

O presente artigo aborda algumas questões relevantes ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e ao Imposto Territorial Rural (ITR), principalmente no tocante à discussão ainda fervorosa existente entre os critérios de localização x destinação como instrumentos delimitadores da hipótese de incidência de um ou de outro imposto.

Invariavelmente, os contribuintes do ITR, imposto de competência da União nos termos do art. 153, inciso VI da nossa Carta Magna, deparam-se com a cobrança repentina do IPTU, imposto de competência dos Municípios, nos termos do art.156, inciso I do referido Diploma Legal, sobre suas propriedades. Isso decorre do fato de que o Município obedece tão somente o disposto no art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN), segundo o qual o fato gerador do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de um bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana.

Aqui, zona urbana, para efeitos do IPTU, é aquela área definida em lei municipal, como estabelece o § 1º do art. 32 supramencionado.

Com efeito, essa zona urbana deve observar, ainda nos termos do art. 32 do CTN, pelo menos dois dos seguintes melhoramentos, construídos ou conservados pelo Poder Púbico:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgoto sanitário;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel.

Por sua vez, nos termos do art. 29 do CTN, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel por natureza, como definido em lei civil, localizado fora da zona urbana do Município. E, por exclusão, a definição de zona rural seria aquela área localizada alheia ao perímetro urbano definido pela lei municipal.

No entanto, há que se observar outro dispositivo legal, estabelecedor de uma importante exceção ao critério espacial até então de fácil identificação pelo julgador, mas que não afastam alguns problemas de ordem prática.

O Decreto-Lei n. 57/66, ainda vigente em nosso ordenamento jurídico, abandonou o princípio da localização do imóvel, como norteador à aplicação dos Impostos Territoriais, fazendo prevalecer o critério da destinação, para definição da incidência do ITR ou do IPTU.

Conforme disposto no art. 15 do referido Decreto-Lei, o comando do art. 32 do CTN (incidência de IPTU), não abrange o imóvel que, apesar de estar localizado dentro do perímetro urbano do Município, comprovadamente seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais obrigações acessórias elencadas na legislação tributária, como por exemplo, apresentação da Declaração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (DITR), instituída pela Lei n. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, inscrição do imóvel no INCRA, etc.

Assim, nos dizeres do notável jurista Hugo de Brito Machado, “esse critério de destinação do imóvel presta-se como um critério complementar na determinação de qual dos dois impostos incide sobre uma propriedade.” Em se tratando, pois, de imóvel situado fora da zona urbana prevalecerá simplesmente o critério geográfico, incidindo o ITR, e não o IPTU. Agora, se o imóvel estiver situado na zona urbana do Município, prevalecerá o critério da destinação, isto é, se o imóvel situado na zona urbana não tem a destinação prevista no art. 15 do Decreto-Lei n. 57/66, sobre ele incidirá o IPTU. Em contrapartida, fora da zona urbana, o IPTU não incidirá em nenhuma hipótese.

Sobre o entendimento acima, vale trazer à baila o posicionamento da Primeira Turma do STJ, no julgamento do Resp. n.º 492.869/PR:

TRIBUTÁRIO. IPTU. ITR. FATO GERADOR. IMÓVEL SITUADO NA ZONA URBANA. LOCALIZAÇÃO. DESTINAÇÃO. CTN, ART. 32. DECRETO-LEI N. 57/66. VIGÊNCIA. 1. Ao ser promulgado, o Código Tributário Nacional valeu-se do critério topográfico para delimitar o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR): se o imóvel estivesse situado na zona urbana, incidiria IPTU; se na zona rural, incidiria ITR. 2. Antes mesmo da entrada em vigor do CTN, o Decreto-Lei n. 57/66 alterou esse critério, estabelecendo estarem sujeitos à incidência do ITR os imóveis situados na zona urbana quando utilizados em exploração vegetal, agrícola, pecuária e agroindustrial. 3. A jurisprudência reconheceu validade ao DL 57/66, o qual, assim como o CTN, passou a ter o status de lei complementar em face da superveniente Constituição de 1967. Assim, o critério topográfico previsto no art. 32 do CTN deve ser analisado em face do comando do art. 15 do DL 57/66, de modo que não incide o IPTU quando o imóvel situado na zona urbana receber quaisquer das destinações previstas nesse diploma legal. 4. Recurso especial provido.

Diante do ora exposto, somos da opinião de que prevalece de forma majoritária na jurisprudência pátria o entendimento de que a norma do art. 15 do Decreto-Lei n. 57/66 ainda é válida, e que o critério da localização previsto no CTN já se encontra superado, não abrangendo aquele imóvel cuja exploração seja voltada para a agricultura, pecuária ou agroindústria, ou seja, fica prevalecendo o critério da destinação da área como método para distinguir as hipóteses de incidência do IPTU em relação ao ITR.

REFERÊNCIAS:

- Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional);

- MACHADO. Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 31ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2010.

- PAULSEN, Leandro. Impostos Federais, Estaduais e Municipais, 5ª Ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.