Controle judicial do mérito administrativo
Análise dos parâmetros adotados pela doutrina do Direito Administrativo para controlar a atuação discricionária da Administração Pública, baseada num juízo de conveniência e oportunidade. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Antes de iniciarmos o estudo deste tema, é necessário apresentar algumas considerações.
Para o desempenho da atividade administrativa, são conferidas à Administração Pública determinadas prerrogativas indispensáveis à melhor satisfação do interesse público. Por outro lado, impõe a lei ao administrador alguns deveres específicos para a boa e regular execução da sua função. Isso é o que a doutrina costuma chamar de poder-dever da Administração.
Os poderes administrativos, portanto, podem ser entendidos como instrumentos colocados à disposição dos agentes públicos para que, atuando em nome do Estado, alcancem a finalidade pública.
Dentre esses poderes, dois deles estão diretamente relacionados com o mérito administrativo: o poder vinculado e o poder discricionário.
O primeiro não permite qualquer análise subjetiva, sendo mínima ou inexistente a liberdade de atuação da autoridade pública, já que todos os elementos formadores do ato administrativo apresentam-se vinculados à lei, que apresenta um único caminho a ser trilhado pelo administrador. O poder discricionário, por sua vez, confere à Administração razoável liberdade de atuação, possibilitando a valoração do motivo e a escolha do objeto dentro dos limites legais.
Isto posto, cabe frisar que afirmação de que o judiciário não pode controlar o mérito administrativo deve ser vista com certa cautela.
Nas precisas lições de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em sua obra Curso de Direito Administrativo, 14º Ed., p. 206: “mérito do ato administrativo, ou mérito administrativo é o conteúdo das considerações discricionárias da Administração quanto à oportunidade e conveniência de praticá-lo, ou seja, é o resultado do exercício da discricionariedade”.
A definição acima significa que se trata de um poder conferido pela lei ao agente público para que ele decida sobre a oportunidade e conveniência de praticar um ato discricionário, valorando os motivos e escolhendo o objeto (conteúdo) deste ato, sempre dentro dos limites da lei. Vale lembrar que somente existe mérito administrativo nos atos discricionários.
Os atos administrativos possuem, segundo a doutrina majoritária, cinco elementos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto, todos previstos no artigo 2º da lei que regula a Ação Popular, lei 4.717/1965.
Os três primeiros elementos serão sempre vinculados, independentemente da natureza do ato; já os dois últimos (motivo e objeto) estes sim formam o núcleo do mérito administrativo, permitindo que o administrador opte por um dos caminhos que mais atenda o interesse coletivo.
Desse modo, os atos discricionários poderão sofrer um controle judicial de legalidade apenas quanto aos elementos competência, finalidade e forma, dada a vinculação à lei, diferentemente dos atos vinculados, em que os cinco elementos encontram-se amarrados pelo legislador.
A Administração pública, no exercício da sua autotutela, pode não só anular seus atos, mais também revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade. Isso pode ser extraído principalmente dos verbetes das súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, bem como do artigo 53 da lei 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, com redação semelhante à súmula 473, como transcrito a seguir.
Súmula 346: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”. Súmula 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.