Cidadania, poder local e espaço público

INTRODUÇÃO

O local, pensado enquanto espaço geopolítico, é referência básica nos debates sobre a questão da descentralização do poder político. Se de um lado, a (re)valorização do lugar nos termos propostos pelo “projeto” neoliberal significa a imposição de um processo de fragmentação das forças políticas articuladas em torno de projetos nacionais e universais, de outro lado, vê-se que se generaliza um processo de ampliação da política a partir das bases da sociedade, tendo-se por base justamente o local.

Por sua vez, o Estatuto da Cidade regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que dispõem acerca do meio ambiente artificial, tornando eficaz o mandamento estatuído no inciso XXIII o art. 5º da Constituição.

Trata-se de normas gerais da política urbana, matéria inserida na competência material exclusiva e legislativa concorrente da União (art. 21, XX, art. 24, incisos VI, VII e VIII, e §1º da CF/88 c/c art. 3º da Lei n. 10.257/2001) cuja finalidade é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.

Os municípios detêm competência exclusiva para executar a política urbana (art. 182, caput, c/c art. 30, inciso VIII, da CF/88) que possui como instrumento básico o plano diretor (§ 1º do art. 182 da CF/88 c/c art. 40 da Lei n. 10.257/2001).

O ESPAÇO LOCAL E O ESTATUTO DA CIDADE

Com a descentralização proporcionada pela Constituição de 1988, abriram-se espaços para uma participação popular efetiva. Segundo Silvio Caccia Bava [1] “participação popular é entendida como uma intervenção periódica, refletida e constante nas definições e nas decisões das políticas públicas”.

Essa forma de participação da sociedade se dá por meio dos conselhos e comissões municipais, onde a comunidade, via representantes, tem assento, voz e voto. Assim, de acordo com Celso Daniel [2] os conselhos ou comissões populares “podem ser concebidos enquanto órgãos da sociedade, portanto independentes do Estado, organizados com a perspectiva de buscar a ocupação de espaços de participação de uma gestão local”.

Nesse sentido, as demandas sociais aumentam na medida que se transfere para as instâncias locais do Estado a responsabilidade pelos serviços públicos e sociais. Nesse caso, o município transforma-se no “espaço estatal” mais propício à construção da democracia pela experimentação concreta. O poder local ganha uma nova dimensão. O município, enquanto poder político no lugar, não há dúvida, foi e continua sendo uma instância do Estado capitalista e autoritário, uma função (de legitimação) do mesmo. Como tal, é excludente das classes populares. Mas, não é possível encarar esse poder político municipal, a priori e simplesmente, como uma força externa e adversa às classes populares nos mesmos termos atribuídos ao Estado capitalista e no seu sentido restrito. Este poder político municipal é muito mais um potencial de construção de um novo poder, um poder local. E neste caso, poder local é mais do que uma mera instância territorial do Estado. É o resultado de complexas relações que se dão no lugar.

Por desenvolvimento local com cidadania entende-se aquela ação coordenada entre a sociedade e o poder público municipal, implementada por meio de um processo participativo e democrático, em prol do bem-estar social, econômico, político e cultural de um dado território.

Relações conflituosas porque mais participativas e, por isso, mais ricas de possibilidades de futuro. Assim, o poder local é sim o Estado, pensado na perspectiva multidimensional, que se faz Estado no lugar, mas implica um complexo de relações sociais e políticas próprias do lugar. É, pois, o município uma possibilidade mais concreta, real e próxima, de transformação radical do próprio Estado, um lugar privilegiado de produção de uma nova cultura política, a partir da experiência.

No âmbito do município, os cidadãos se relacionam diretamente com o governo local, exigem, fiscalizam, propõem ao governo que está perto, planejam junto com o governo as políticas e executam a sua parte de maneira articulada e coerente com o todo que foi pensado para o lugar. Enfim, potencialmente, é o espaço básico da práxis dos sujeitos da ação coletiva, para onde convergem e desde onde se impulsionam teses e pautas políticas gerais, no sentido da democratização do Estado e da sociedade.

O tema da participação se insere na nova polarização dos ideais democráticos. O neoliberalismo, por meio do modelo de “democracia legal”, defende a concepção do Estado-mínimo em sua atuação na sociedade civil e na vida privada, dando voz a uma expansão da economia de mercado, segundo uma linha não só de questionamento do Estado do bem-estar e da democracia de massas, mas também de escamoteamento das desigualdades sociais e das assimetrias de poder e de recursos. Entretanto, no outro pólo está a concepção de “democracia participativa”, que ressalta a necessidade de incorporar outros níveis de poder além do Estado, visando a ampliação da interação entre este e a sociedade. Esse modelo tem como alicerce o princípio de que o direito ao desenvolvimento sustentável pode ser alcançado numa sociedade participativa que promova a idéia de eficácia política, tendo preocupação com problemas de caráter social e que possa contribuir para formação de uma cidadania qualificada, capaz de manter-se permanentemente interessada no processo de governo. [3]

Boaventura de Sousa Santos defende [4] uma articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa, esta última assumindo uma dinâmica mais promissora na defesa de interesses de grupos mais vulneráveis socialmente, tendo como contexto, iniciativas locais:

[...] o modelo hegemônico de democracia (democracia liberal, representativa), apesar de globalmente triunfante, não garante mais que uma democracia de baixa intensidade baseada na privatização do bem público por elites mais ou menos restritas, na distância crescente entre representantes e representados e em uma inclusão política abstrata feita de exclusão social. Paralelamente a este modelo hegemônico de democracia sempre existiram outros modelos, como a democracia participativa ou a democracia popular, apesar de marginalizados ou desacreditados. Em tempos recentes, [...] a democracia participativa tem assumido nova dinâmica, protagonizada por comunidades e grupos sociais subalternos em luta contra a exclusão social e a trivialização da cidadania, mobilizados pela aspiração de contratos sociais mais inclusivos e de democracia de mais alta intensidade. Trata-se de iniciativas locais, em contextos rurais ou urbanos, em diferentes partes do mundo, e que crescentemente vão desenvolvendo vínculos de interconhecimento e de interação com iniciativas paralelas [...].

Jurgen Habermas reintroduziu a dimensão social no debate democrático contemporâneo. “Para Habermas, a esfera pública é um espaço no qual indivíduos – mulheres, negros, trabalhadores, minorias raciais – podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada”. [5] Com isso, as ações em público dos cidadãos permitem-lhes questionar a sua exclusão de arranjos políticos por meio de um princípio de deliberação societária. Desta forma, Habermas recoloca no interior do debate da democracia um procedimentalismo social e participativo. [6]

Existem duas formas de combinação entre democracia participativa e democracia representativa: coexistência e complementaridade. A primeira, quer dizer uma convivência, em vários níveis, das diversas formas de procedimentalismo, organização administrativa e variação de desenho institucional. A democracia representativa no âmbito nacional e/ou subnacional coexiste com a democracia participativa no nível local. [7] A segunda forma, a complementaridade, pressupõe o reconhecimento pelo governo que a participação social, as formas públicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberação publica, podem substituir parte do processo de representação e deliberação do modelo de democracia representativa. Sendo assim, o objetivo é associar ao processo de fortalecimento de democracia local, maneiras de renovação cultural incorporadas a uma discussão democrática que insira questões que têm como pressuposto a inclusão social. [8]

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um conjunto de princípios a partir dos quais impôs a transição de uma Administração Pública de viés autoritário para uma outra que privilegia o cidadão, permitindo, desse modo, a institucionalização do processo participativo, definido por muitos como direito de participação.

O direito de participação concretiza, assim, o princípio Democrático, manifestando-se através de regras que asseguram aos cidadãos a possibilidade de interferir e auxiliar na tomada das decisões quanto às atividades do poder público, vinculando tais decisões ao bem comum historicamente definido, contribuindo, nesta medida, com a realização do Estado Social. [9]

Clève [10] classifica a participação em três modalidades de acordo com a atividade exercida pelo cidadão no gozo deste direito. A primeira é o cidadão como eleitor, pois é através do voto direto que se perfaz o controle mais direto do poder público pela população. A segunda modalidade é o cidadão como agente de poder, nessa categoria se inserem todos os cidadãos que ingressam como servidores do poder público via concurso ou apenas nomeação no caso de comissão ou contrato por tempo determinado. A terceira modalidade se refere ao cidadão enquanto colaborador na gestão privada de interesse públicos, seria a participação popular desde os mutirões em casos de catástrofes e calamidades até a participação em conselhos ou colegiados de órgãos públicos de interesse público.

Há, entretanto, que se considerar as inúmeras dificuldades na promoção do desenvolvimento local. A mais importante delas talvez seja a participação popular que, no Brasil, ainda é muito restrita, salvo algumas poucas exceções, muito embora, se verifique uma tendência de crescimento da participação nas decisões municipais desde a redemocratização do país, cuja consolidação se deu com a promulgação da Constituição de 1988 e com o Estatuto da Cidade que inova o ordenamento jurídico pátrio em vários aspectos, permitindo a aplicação de diversos dispositivos constitucionais igualmente inovadores, a utilização de instrumentos urbanísticos modernos.

Desde então, tem aumentado o número de municípios com administrações em que o diferencial está no chamamento à participação efetiva da população, por meio de suas representações associativas, integrando comitês, conselhos e outras instâncias deliberativas. Assim, os membros da sociedade local, por serem o alvo da gestão pública e os beneficiários em potencial, ao participarem ativamente do processo administrativo – do planejamento à execução –, com a alocação responsável dos recursos orçamentários, certamente estarão dando um passo seguro na construção da cidadania.

Entretanto, o atingimento dos objetivos fundamentais desta política urbana, estabelecidos pelo artigo 182 da Constituição Federal - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes - está diretamente condicionado pela gestão municipal democrática.

De acordo com Nelson Saule Júnior [11], a constituição de um sistema de gestão democrática da cidade no Município, é condição essencial para os objetivos da política urbana serem atingidos, através da aplicação do plano diretor, uma vez que o processo de formulação e execução das políticas públicas, o planejamento municipal e o modelo de gestão da cidade são matérias vinculantes para a execução do plano diretor.

Também Maria Paula Dallari Bucci [12] deixa clara a importância da gestão democrática dentro do Estatuto, ao afirmar que a própria situação topológica do capítulo, que é o penúltimo do Estatuto, antecedendo apenas às "Disposições Gerais", além do seu conteúdo indicam seu caráter de norma de processo político-administrativo, que informa o modo concreto de formulação da política urbana e da incidência dos dispositivos tratados nos capítulos anteriores, para o quê se exige sempre a necessária participação popular.

Para essa autora, a realização do processo democrático na gestão das cidades é a razão da própria existência do Estatuto da Cidade, que resulta, ele próprio, de uma longa história de participação popular, iniciada na década de 80, e que teve grande influência na redação do capítulo da política urbana da Constituição Federal (arts. 182-183).

A plena realização da gestão democrática é, na verdade, a única garantia de que os instrumentos de política urbana introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade (tais como o direito de preempção, o direito de construir, as operações consorciadas etc.) não serão meras ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos, sem exclusões.

Na realidade, o Estatuto introduz e regulamenta meios muito intensos de intervenção do Estado sobre a propriedade privada, os quais, se concebidos de uma forma tecnocrática ou se utilizados com desvio de finalidade, poderão acarretar danos consideráveis aos cidadãos. Some-se a isso o risco de "descambar para o totalitarismo", presente no Direito Urbanístico em virtude de sua "visão totalizante de mundo" da qual decorre o Direito Urbanístico, e ter-se-á, em linhas gerais, a importância do sistema de gestão democrática engendrado pela novel Lei de Responsabilidade Social.

Nos termos como concebida a participação popular pela Constituição Federal Brasileira, ela deverá ter lugar em todos os níveis de exercício do poder político. Mas o nível local é, por excelência, seu habitat natural. A proximidade que as comunidades menores, a grande maioria dos municípios, portanto, permite entre o povo e os governantes é elemento incentivador e facilitador da participação.

De acordo com Laís de Almeida Mourão [13]:

Como célula política da organização nacional, é no Município que se apresentam as condições propícias à participação popular, não só pela existência de uma relativa homogeneidade na composição de cada comunidade local como pela maior possibilidade de identificação dos interesses comuns e dos meios a serem utilizados para a sua realização.

No mesmo sentido Ladislau Dowbor [14] coloca que:

A questão do poder local está rapidamente emergindo para tornar-se uma das questões fundamentais da nossa organização como sociedade. Referido como local authority em inglês, communautés locales em francês, ou ainda como espaço local, o poder local está no centro do conjunto de transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a participação, bem como as chamadas novas tecnologias urbanas.

No caso dos países subdesenvolvidos, a questão se reveste de particular importância na medida em que o reforço do poder local permite, ainda que não assegure, criar equilíbrios mais democráticos frente ao poder absurdamente centralizado nas mãos das elites.

Roberto Amaral [15] chega até mesmo a rotular o fortalecimento do poder local como condição de existência da democracia, o que basta para demonstrar a importância das regras sobre gestão democrática da cidade para a efetividade da democracia participativa estabelecida pela Constituição Federal.

 
CONCLUSÃO

Constata-se que a Constituição Federal de 1988 legou papel fundamental ao Município, tendo em vista que é no seu território que os problemas de ordem urbanística despontam e devem ser resolvidos.

Através de normas de ordem pública e interesse social, o Estatuto regula o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do bem-estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental (parágrafo único do art. 1º da Lei n. 10.257/2001), estatuindo dentre as diretrizes gerais da política urbana, a garantia do direito a cidades sustentáveis, bem como, a ordenação e controle do uso do solo, visando evitar a poluição e a degradação ambiental (art. 2º da Lei n. 10.257/2001).

A tarefa de planejar a cidade passa a ser uma função pública que deve ser compartilhada entre o Poder Público e a sociedade. Desta forma, o Estatuto inaugura uma nova maneira de gerir o ordenamento urbano (gestão democrática), criando instrumentos para sua implementação (art. 4º da Lei n. 10.257/2001).

BIBLIOGRAFIA

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DANIEL, Celso. Gestão local e participação da sociedade civil. In: Participação popular nos governos locais. São Paulo: Pólis, 1994.

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SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito à cidade: trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999.

SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o direito de reclamação. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

[1]  Democracia e poder local. In: Participação popular nos governos locais. São Paulo: Pólis, 1994. p. 8.

[2] Gestão local e participação da sociedade civil. In: Participação popular nos governos locais. São Paulo: Pólis, 1994. p. 27.

[3] Held apud JACOBI, Pedro. Políticas sociais e ampliação da cidadania. Rio de Janeiro: FGV, 2000.

[4] Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. p. 32.

[5] AVRITZER, Leonardo. Modelos de deliberação democrática: uma análise do orçamento participativo no Brasil. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. p. 562.

[6] Idem.

[7] Masbridge apud AVRITZER, Leonardo. Op. cit., 2002.

[8] A primeira forma de combinação entre a democracia representativa e a democracia participativa, a coexistência, prevalece nos países centrais, porque em alguns desses países já há uma cultura com características participativas, enquanto a segunda forma, a complementaridade, está mais presente nos países semiperiféricos e periféricos. Pois, o aprofundamento da democracia não ocorre somente a partir das mesmas características presentes nos países centrais, em que a democracia foi introduzida e consolidada há mais tempo (AVRITZER, Leonardo. Op. cit., 2002.).

[9] SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A participação popular na administração pública: o direito de reclamação. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 75.

[10] apud SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. Op. cit., 2002. p. 75.

[11] Direito à cidade: trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999.

[12] Gestão democrática da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da cidade. São Paulo: Malheiros, p. 322-341, 2002.

[13] MOURÃO, Laís de Almeida (coord). Gestão municipal democrática. São Paulo: FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas – UPPIJ, 2001.

[14] DOWBOR, Ladislau. O que é poder local. São Paulo: Brasiliense, 1999.

[15] AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta; viva a democracia participativa. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (coord.). Direito Constitucional - estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, p. 19-56, 2003.