Execução contra a Fazenda Pública


26/abr/2005

Esclarece o conceito de Fazenda Pública e demonstra as possibilidades (execução provisória, tutela antecipada, etc) no tocante à Execução em face da Fazenda Pública.

Por Antonio Cesar Barros de Lima

Em face do conceito de Fazenda Pública, advindo com o Código de Processo Civil - CPC/1973, é necessário afastar-se da noção meramente administrativa do termo “fazenda”, para interpretá-la como sendo a Administração Pública em juízo, encerrando esta concepção desde entidades da Administração Direta, tais como a União (e Territórios como autarquias territoriais), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, até os entes da Administração Indireta, a exemplo das autarquias e fundações públicas (de caráter autárquico).

Continuam válidas as prerrogativas processuais da Fazenda Pública no pólo passivo da relação processual (executada). Sob a égide da Constituição Federal de 1988, especificamente consoante o dispositivo expresso no art. 5º, não se faz possível avaliar a igualdade apenas no plano formal. No momento da interpretação, ao buscar a igualdade em um plano material, “tratando desigualmente os desiguais”, ao invés de violar, está-se resguardando o citado princípio constitucional. As especificidades intrínsecas à estrutura dos entes da Fazenda Pública e também o interesse pretendido nos litígios legitimam o tratamento distinto em juízo.

As entidades que compõem a definição de Fazenda Pública apresentam personalidade, e destarte, capacidade para ser parte, pressuposto subjetivo básico do processo. Apenas excepcionalmente, em casos específicos, poderá ocorrer que órgãos da Administração, portanto entes despersonalizados, ocupem um pólo da relação jurídica processual.

A regra do art. 188 do CPC aplica-se, conforme a lei, à contestação e, ainda, às exceções instrumentais e à reconvenção, haja vista que esta última, apesar de não ser modalidade de defesa, por força do art. 299 do mesmo diploma, deve ser oferecida simultaneamente com aquela primeira. O prazo é em dobro para recorrer, para interpor o recurso. Não são dilatados os prazos de resposta aos recursos. A seguir a redação legal dos dispositivos citados:

Freqüente e indevidamente denominado “recurso ex officio”, a remessa obrigatória ou reexame necessário constitui exigência legal para conferir eficácia e executoriedade à sentença prolatada contra a Fazenda Pública.

Em decorrência do regime jurídico especial dispensado aos bens da Fazenda Pública, dentre cujas características deste destacam-se a inalienabilidade e a impenhorabilidade, ergue-se um impedimento à sujeição da mesma ao rito comum por quantia certa do CPC, não se aplicando, na prática, os meios coercitivos geralmente utilizados, como por exemplo a penhora. Como resultado do prestígio da doutrina italiana, é habitual cognominar-se tal procedimento de “execução falsa” ou “execução aparente”.

A técnica conjeturada no art. 100 da Constituição, com a previsão de pagamento por sistema de precatório, não implica, conquanto existente divergência de respeitável doutrina, execução forçada contra o Poder Público. As medidas previstas no ordenamento, para a hipótese de desobediência à decisão judicial que ordena pagar quantia certa, não são executivas, menos ainda coativas, mas políticas na verdade. Eis o texto legal do artigo citado:

No sistema de nosso ordenamento jurídico vigente, a única medida efetivamente de força contra a Fazenda Pública devedora é o seqüestro, mas apenas excepcionalmente, ocorrendo este somente quando houver preterição da ordem cronológica dos pagamentos.

A grande maioria das Constituições e codificações processuais estrangeiras nada dispõem, com raras exceções, sobre uma “execução” contra a Administração Pública e constitui a impenhorabilidade dos bens públicos o ponto central dos diversos sistemas de Direito Administrativo, representando por esta razão regra geral a impossibilidade de execução forçada contra a Fazenda Pública.

O procedimento para pagamento de créditos líquidos e certos em favor de particulares contra a Administração foi inserido a nível constitucional a partir da Carta Magna de 1934. Daquela época até hodiernamente, surgiram sucessivos aprimoramentos, todavia o sistema, em sua essência, se manteve: expede-se precatório, em caso de inoposição de embargos pela Fazenda devedora ou, se opostos, não tendo sido aceitos.

O trecho constante do art. 100/CF – “...à exceção dos créditos de natureza alimentícia” – não implica dispensa do precatório para o recebimento de tais créditos (salários, vencimentos, soldos etc.), mas apenas isenta-os da observância da cronologia comum. Haverá, então, duas ordens cronológicas. Uma dos créditos de natureza alimentícia e a outra, dos créditos comuns.

Quanto às autarquias, nas execuções de crédito acidentário, afastada a regra do art. 128 da Lei 8213/1991, face sua inconstitucionalidade, estas devem ser realizadas na forma do art. 730 e seguintes do CPC, independentemente de seu valor. Segue a redação dos dispositivos citados:

Os bens e rendas das sociedades de economia mista e das empresas públicas – entes tratados pelas normas de direito privado – sujeitam-se à via comum de execução por quantia certa, com possibilidade, inclusive, de penhora, devendo-se, entretanto, atender à regra do art. 678 do CPC:

O título executivo constitui condição necessária ao processo de execução, é requisito para o credor ter acesso à via executiva. Com as reformas do CPC, além de novas modalidades de títulos extrajudiciais, surgiu também a possibilidade de dar-se ensejo às execuções comuns (por quantia certa, entrega de coisa e obrigação de fazer e não fazer) com base em qualquer daqueles títulos executivos (judiciais ou extrajudiciais).

A possibilidade de execução contra a Fazenda Pública com base em título extrajudicial, portanto, deflui do próprio sistema jurídico. Impossível negar que a Administração Pública, no desempenho de suas atividades, em diversas oportunidades figura de forma ativa ou passiva em documentos (contratos, notas promissórias) que são, por sua vez, títulos extrajudiciais, constantes da relação do art. 585, CPC. Seria inadmissível conceber que o credor de um título dessa natureza tivesse de submeter-se ao amplo e demorado contraditório de um processo de cognição comum, para, somente depois, obter um título hábil – sentença judicial – a promover sua execução. Admitido o título executivo extrajudicial contra a Fazenda Pública, o procedimento a ser seguido será especificamente o dos arts. 730 e 731 do CPC. O contraditório estará plenamente assegurado à Fazenda devedora com a possibilidade de interposição dos embargos, ressaltando-se, inclusive que, neste caso, a defesa será ampla, por força do art. 745 do CPC. Teor dos artigos citados:

Não cabe o procedimento monitório contra a Fazenda Pública, haja vista que, tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, seria completamente ineficaz a expedição de um mandado de pagamento imediato do montante, que somente poderia ser atendida mediante o sistema de precatório. O pagamento simplesmente implicaria em desobediência a fila de espera dos demais credores.

Apresentada a petição inicial, que seguirá com o quadro demonstrativo do crédito atualizado (art. 614, II, CPC), será a Fazenda devedora citada para oferecer embargos no prazo de dez dias. Tal medida de reação tem natureza jurídica de autêntica ação de conhecimento, com eficácia suspensiva da execução. As inovações introduzidas pela reforma do CPC no plano dos embargos, quanto à suspensividade parcial destes (§§ 2º e 3º do art. 739, CPC) , também aplicam-se ao procedimento do art. 730 (artigo reproduzido anteriormente) do CPC. Texto legal:

O precatório é o ato pelo qual o juiz requisita ao presidente do Tribunal competente a ordem de pagamento à Fazenda Pública, para efetuá-lo no processo executivo em lhe seja movido. Implica verdadeira sentença, composta por requisitos normalmente definidos pelos regimentos internos dos tribunais, tais como a indicação do quantum, o nome do credor; cópia da sentença , bem como do acórdão que julgou a apelação ou a remessa confirmatória da decisão etc. A jurisprudência das Cortes Superiores do país vedou a prática de expedição do precatório em valores variáveis, indexados em ORTN´s, OTN´s (Obrigações do Tesouro Nacional) ou BTN´s (Bônus do Tesouro Nacional). O precatório não pode vir expedido apenas em títulos da dívida pública, mas sim, para fins de inclusão no orçamento, em moeda corrente. Tal restrição conduz ao dispositivo dos denominados “precatórios complementares”.

A atividade da presidência do Tribunal no procedimento é de índole jurisdicional, haja vista que o precatório é ato próprio do desenrolar dessa peculiar execução e, no seu cumprimento, poderão ainda advir as providências previstas no § 2º, art. 100, CF e no art. 731 do CPC.

Caberá à Presidência do Tribunal o exame dos requisitos formais do precatório, tal como a realização da remessa necessária. Ao juízo da execução competirá a solução de outros incidentes, por exemplo quanto a forma de reajustamento do montante devido (quantum debeatur), sobre o índice a ser aplicado, a complementação do depósito e a própria extinção da execução.

O seqüestro previsto no art. 731 do CPC não é medida cautelar. Não se confunde com a providência prevista nos arts. 822 a 825 do CPC. A medida tem caráter executivo (natureza satisfativa do crédito beneficiando, naturalmente, o credor) e dar-se-á apenas a requerimento do credor, em caso de preterição, podendo incidir sobre rendas públicas da Fazenda (STF, RTSTF 96/651) e a importância seqüestrada será entregue ao credor.

É possível a execução provisória contra a Fazenda Pública. Defender, de forma absoluta, que inexiste execução provisória contra os entes que integram o conceito de Fazenda Pública seria ignorar situações previstas pela ordem jurídica ou inviabilizar o novo instituto da antecipação de tutela (art. 273, CPC) contra a Fazenda Pública. Superada a fase do reexame obrigatório da sentença condenatória da Fazenda Pública, detentora de suspensividade que lhe é inerente, desaparece o impedimento à execução provisória do acórdão que estará sujeito, doravante, apenas a recursos especial e extraordinário, desprovidos de efeito suspensivo. Eis o texto do artigo citado:

Arguir o reexame obrigatório do art. 475 do CPC como obstáculo à concessão da antecipação de tutela contra a Fazenda Pública é argumentação improcedente para a negativa de eficácia do instituto neste caso. A antecipação dos efeitos da tutela pretendida pelo promovente dar-se-á por decisão interlocutória, não estando, portanto, sujeito à remessa necessária, produzindo efeitos imediatamente e em caráter provisório. A natureza do direito em questão ou mesmo a qualidade da parte, não devem gerar, de per si, óbice à aplicação da providência do art. 273 do CPC. Todavia, admitir a efetividade do processo contra a Fazenda Pública para pagamento de quantia certa não implica dispensa da exigência constitucional do precatório, que deve funcionar como instrumento operacionalizador da antecipação.


Bibliografia

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil, 7ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003.

DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil, Vol. IV. 3ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2004.

MARCATO, Antonio Carlos. Código de Processo Civil Interpretado, 1ª ed., 2ª tiragem. São Paulo: Editora Atlas, 2004.

VIANA, Juvêncio Vasconcelos. O Procedimento de Execução contra a Fazenda Pública, Fortaleza-CE: UFC, 1998.




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