Serviço público: exigência de qualidade e eficiência "versus" adversidades do sistema


06/abr/2004

Trata da prestação do serviço público, demonstrando todos os seus aspectos; inclusive, aquele que revela que nem sempre é possível manter um serviço público bom, eficaz e eficiente, por razões diversas.

Por Suzana J. de Oliveira Carmo

S empre que nos referimos ao serviço público, deparamos com um problema generalizado, um mal latente e evidente no recebimento da prestação do serviço estatal, que resulta em má qualidade e, o que nega cumprimento ao Princípio da Eficiência acrescido pela Emenda Constitucional n. º 19 ao "caput" do artigo 37 da Constituição Federal. Posteriormente, previsto também na legislação infraconstitucional, artigo 22, da Lei 8.078/90 (CDC) - “Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”. Daí porque, não nos olvidamos ser obrigatório a todo o sistema de gestão administrativa, não estando, por isto, adstrito tão-somente à administração pública a cargo do Poder Executivo; assim, não sendo setorial, deve ser cumprido indistintamente por todos os Poderes que compõe o Estado, conseqüentemente, por seus órgãos e repartições.

Para abordar especificamente nosso tema, trataremos, logo de início, em conceituar com literalidade o Serviço Público: “São aqueles de competência e responsabilidade do Poder Público (União, Estados e Municípios), visando atender às necessidades coletivas da população”. Todavia, possamos incluir entre estes, os essenciais de natureza individual, pois, é sabido que, alguns serviços são prestados mesmo em caráter isolado e individuado. Contudo, alguns doutrinadores fazem algumas distinções quanto aos serviços que são eminentemente públicos, com aqueles que são tidos como “impróprios”, embora, atendam igualmente às necessidades sociais, o Estado não os executa direta ou indiretamente, mas, autoriza, regula e fiscaliza sua prestação, razão pela qual, não estariam na esfera daqueles serviços públicos no rigor científico da expressão.

Sublinhado isto, voltamos nossa análise ao instrumental organizacional do Estado, que para cada atividade desenvolvida cria um órgão, um departamento, uma entidade; enfim, oferece em contrapartida um ente “apto” a desempenhar as inerentes tarefas; executar as funções capazes de tornar efetiva a prestação do serviço. Notadamente, esta função estatal encerra todos os caracteres do direito administrativo, porém, como dito anteriormente, está obrigatoriamente relacionada a todas as áreas de atuação geral do Estado, ou seja, de seus entes. Daí porque, não pode o serviço público romper o elo estabelecido com os princípios consagrados pela Constituição Federal, sob pena de estar não só agindo com ilegalidade, mas também, de estar desestabilizando todo o sistema de respeitabilidade hierárquica.

Assim, lembramos que, a Administração Pública não é mero aparato de sustentação de um determinado governo, é sim, em primeiro plano, é uma instituição regrada e regulamentada; capaz de existir independentemente do governo, até porque, o ente Estado é impessoal. E de tal maneira, fundou-se e instituiu-se a Teoria do Órgão, aquela em que a pessoa jurídica não se confunde com seus órgãos gestores, sendo estes sem personalidade jurídica, mas, que devem funcionar coerentemente, organicamente saudáveis, sob pena de causar a falência do sistema como um todo.

E, é justamente sobre esta questão, que incide o “Princípio da Eficiência”, que pode também ser entendido não como princípio, mas sim como finalidade e resultado, como meta atingida em virtude de uma causa. [1] Pode ainda, ser desmembrado, e feito isto, encontraremos outras variantes, elementos importantes e imprescindíveis à gestão e qualidade do serviço público, tais como: qualidade, celeridade, simplificação.

Para o objetivo do nosso trabalho, a eficiência deve ser interpretada sob seus vários aspectos, podendo representar num primeiro momento, qualidade; e num segundo, uma ação eficaz, ou ainda, num terceiro momento, pode ganhar a configuração de atividade dinâmica que não gera prejuízo.

E, diante desta concepção, nos é deveras pertinente o comentário de José Eduardo Martins Cardozo:

"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis". [2]

De sorte, algumas expressões que estão na órbita da eficiência nos foram trazidas do Direito Comercial, que pelo atual neologismo diz-se Empresarial, mas esta questão, aqui não nos importa. O que realmente interessa é a natureza destes elementos. Recentemente, o usuário do serviço público passou a ser denominado como “cliente”, data vênia, não seja esta a conceituação correta, até porque, quando falamos em “cliente” damos a entender que há um grau de escolha, ou efetivo exercício de opção entre dois ou mais prestadores de um mesmo serviço. No entanto, tomando como válida tal conceituação, temos que admitir toda validade atinente a isto, e assim nos ensina Dylson Dória:

O Grau de eficiência é o resultado, que mais não significa que a capacidade do estabelecimento de apresentar lucros para o seu empresário; e exercita-se por meio da clientela ou freguesia, que é o fluxo dos compradores dos bens e serviços produzidos pelo estabelecimento. Conquanto, a aptidão para produzir lucros, ora resulta de fatores objetivos lidados às condições do próprio estabelecimento, ora decorrem de fatores subjetivos, derivados da pessoa e do prestígio do titular do estabelecimento. Assim, a despeito de possuir uma boa clientela, o estabelecimento pode não oferecer lucro, como acontece quando não tem uma boa organização”. [3] (grifos nossos)

Assim, percebemos que quando falamos em cliente, forçosamente estamos nos reportando ao indivíduo que diante de um exercício de escolha, optou por receber o serviço de um determinado “estabelecimento”, quer por fatores subjetivos ou objetivos, porém, que sempre conotam um grau de satisfação em fazê-lo.

E neste sentido, nos é precioso o comentário feito por Antonio Zuccolo, o qual transcreveremos:

(...) Quando se desenvolveu o principio da administração pública orientada para o usuário consumidor de um serviço público, o objetivo de qualquer plano que vise à eficiência. Nesta fase é que foi possível começar a tratar o usuário de “cliente”. O problema é que as instituições começaram a esquecer-se de que o público é de fato o dono da administração e não apenas um cliente tradicional. Cliente é alguém que possui expectativas e preferências pessoais, individuais, que demandam uma satisfação”. [4]

Diante destas assertivas, podemos afirmar que, o “cliente” do serviço público é mesmo um “usuário”, e que conforme o dicionário Silveira Bueno da língua portuguesa, significa: “O que possui ou frui alguma coisa por direito proveniente de uso; que utiliza algum serviço ou equipamento de uso coletivo”. E neste conceito, nada expressa preferência ou satisfação, mas, sim reporta-nos à idéia de necessidade.

Não obstante, a questão do serviço público de qualidade seja algo normatizado no Brasil, bem como, seu sistema de controle e verificação. Tanto que, a Emenda Constitucional de n° 20; que deu nova redação ao artigo 74, II, preceitua a avaliação da eficácia e eficiência do Serviço Público. Aqui, devemos ressaltar que, ainda que atividade desenvolvida para a prestação do serviço público não deve gerar lucro, coerentemente, e não deve em prol disto, estar fadada a gerar prejuízo. E, esta compreensão, nos faz buscar na expressão dinamismo, a realidade de que, esta deva ser compreendida não só como mera atividade essencial e incessante, mas sim, atividade essencial exercida em tempo hábil, capaz de se adequar às maiores exigências e, voltada ao aprimoramento, e que visa um bom resultado.

Contudo, a análise semântica exercida sobre a palavra “dinâmico” sugere sempre a idéia de movimento, conseqüentemente, tudo que se move, pela lógica humana, deve ter a mesma mobilidade da convivência social no seio do Estado, pois, a sociedade tem caráter evolutivo e de expansão cultural. E desta forma, qualquer movimento deva implicar em avanço, posto que, senão estarão as conquistas sociais retroagindo, e a ação de retroceder, é tão perigosa quanto omissão que se oculta na inação, a inércia na maioria das vezes, significa cair em obsolescência. E com toda certeza, não é esta a finalidade estatal, ao contrário, visa aprimoramento, requer ampliar seu grau de eficiência, porque este é resultado da modernidade.

E esta nossa afirmativa vê-se expressa no artigo 39 da CF, mais especificamente, em seu parágrafo 7°, que passamos a transcrever:

Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade”. (grifamos)

Há que se destacar que, a exigência de qualidade e os critérios para verificação da eficiência estão vinculados a fatores externos, sim, externos. E nisto, nos deparamos com a questão da infra-estrutura, das condições que viabilizam a prestação do serviço público estatal. Muitas vezes, atrelada a questão orçamentária, noutras, atribuídas à capacidade de organização do gestor administrativo; por vezes, se relaciona intimamente com a demanda exercida sobre certos órgãos e setores, sendo estes de serviço emergencial, como é o caso da saúde ou da justiça. De fato, a demanda excessiva, sem o respaldo do aparelho estatal, acaba por gerar serviços ineficientes, ineficazes, diríamos até, deficientes, um contra-serviço-público, posto que, age contra as necessidades e interesses públicos, por conseguinte, transverte em prejudicialidade a finalidade estatal. Noutras palavras, a sociedade vê-se prejudicada por vias que deveriam promover-lhe a defesa ou preservação.

Contudo, certas realidades devam ser enfrentadas, a Cidade de São Paulo tem um contingente de usuários dos serviços públicos imenso, e o tamanho deste grupo acaba gerando uma sobrecarga ao sistema de atendimento, e esboça uma incapacidade ao papel prestante do Estado. Em números estatísticos, isto aponta para um desequilíbrio e, é quase impossível de se conter. Ou seja, não há como comutar a prestação do serviço público com o grupo social que o recebe. E um exemplo prático pode ser demonstrado: Em 03 de outubro de 2003, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, recebeu a visita da representante da Organização das Nações Unidas – ONU, Asma Jahangir. Nessa visita, o Presidente daquele Tribunal, o Desembargador Miguel Pachá comentou: “Ela está radiografando o Brasil e nós mostramos a ela que o Estado do Rio tem um dos melhores Tribunais de Justiça do país”, declarou o presidente. (...) “afirmou à representante da ONU que a Justiça do Rio não é morosa. Ele disse que hoje um processo chega às mãos do juiz em tempo real e que 57% dos processos criminais são julgados em até seis meses. “No ano passado, só na capital, recebemos cerca de 12 mil novas ações penais e julgamos 10 mil no mesmo período”, explicou”. [5] (grifos nossos)

Em contrapartida a “morosa” Justiça Paulista, pois, esta é a dedução à que a ilação anterior nos remete, teve só no mês de janeiro de 2004, distribuídos 137 novos processos criminais comuns, junto à 1ª Vara Criminal da Capital de São Paulo [6], o que numa média matemática simples, nos reporta que esta Vara findará o ano de 2004, com um número estimativo de 1.644 novos feitos. E sem atribuir qualquer ênfase ao fato de que, na Capital de São Paulo existem nas dependências do Fórum Mário Guimarães, 30 Varas Criminais Comuns, o que nos concede em números estatísticos a estimativa de que, só nesta circunscrição serão distribuídos aproximadamente 49.320 novos processos criminais até o final do ano de 2004. Sob a ciência estatística a diferença observada demonstra ser gritante, mas, não nos deve servir de parâmetro.

Observamos que, não é possível vincular os critérios “eficiência”, “qualidade” e “competência” aos atributos meramente estatísticos, pois, estaríamos incidindo no erro crasso de ignorar o contexto erigido pela incidência fática, considerando que a realidade social é distinta em cada região do país, e ainda, que o serviço público é diferenciado por fatores específicos em cada uma delas, e, até mesmo pelas dimensões territoriais e densidades demográficas. E nesta órbita, vemos que estes fatores externos em nada comprometem a capacidade técnica de seus agentes e servidores.

E este ponto foi analisado com muita presteza e objetividade por Paulo de Tarso Néri, [7] in verbis:

Como se percebe, o princípio da eficiência não é dirigido apenas ao servidor estatal, mas também à própria Administração. De outro modo, de nada adiantaria o novo princípio constitucional, eis que por mais cortês que seja o funcionário, por mais assíduo e cumpridor dos seus deveres, cidadão nenhum ficará satisfeito com a rapidez de uma máquina de escrever ou com a negativa de cópias de processo administrativo por falta de “toner” na máquina de xerox”. [8]

Assim, concluímos, conscientes de que, o serviço público requer ainda muita atenção do poder estatal, e que a questão da eficiência só pode ser o resultado de uma conjugação conjunta do controle interno e externo. E ainda, que é inócuo atribuir ao servidor público o fardo pesado da má qualidade do serviço prestado, quando este, na maioria das vezes, é também mais uma vítima do sistema administrativo. Se assim não fosse, não seria comum a afixação nas repartições de cartazes que transcrevem o artigo 331, do Código Penal (crime de desacato). Sim, é o servidor público quem acaba personificando junto ao usuário o rosto da ineficiência, a face da incompetência e a imagem caricaturada do descaso. O que não deixa de ser para o servidor um ultraje à sua dignidade. Sim, aqui, falamos em dignidade. E, quando nos perguntamos o que seria ofensivo à dignidade, devemos manter a seguinte definição: “Tratamento degradante, entende-se no âmbito da referida Convenção européia: “é aquele que humilha grosseiramente o individuo diante de outrem ou o leva a agir contra a sua vontade ou sua consciência” “(...)pressupõe medidas suscetíveis de criar no indivíduo a sensação de medo, de angústia e de inferioridade, própria a humilhá-lo, a aviltá-lo e a privá-lo eventualmente da resistência física ou moral". (Caso "Tyrer" da Corte Européia de Direitos Humanos). A Corte européia, entretanto, já teve oportunidade de declarar que há tratamento degradante quando uma ação provoca um abaixamento na posição ou na situação de alguém, causando-lhe queda na reputação, seja sob a ótica da pessoa objeto da ação, seja na visão "de outrem". [9]

Em suma, o serviço público qualquer que seja ele, deve pautar por princípios básicos; capazes de doar-lhe substancialidade e eficácia, inclusive, com inserção de valores em infra-estrutura, mitigando o grau de exposição (física e moral) de seus agentes e servidores; pois, só assim, poderá atender com “eficiência” às necessidades coletivas, bem como às individuais. Eis um “dever-poder” do Estado, porque correlacionado com a supremacia do interesse público.



[1] JOLIVET, Régis. Vocabulário de Filosofia. Tradução: Gerardo Dantas Barreto, Rio de Janeiro: Agir, 1975.

[2] CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). Apud MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999. p.166

[3] Curso de Direito Comercial. 1° Vol., 13ª ed., São Paulo: Saraiva, 1998. p.128.

[4] Artigo: Cliente ou cidadão?  Para quem os serviços estão orientados?
O usuário sai da condição passiva de reclamar quando acha que algo não está bom, para o exercício do direito de participar...
Fragmento do texto que pode ser acessado na íntegra através do endereço: http://www.aqua.eng.br/opiniao8.htm

[5] Trecho extraído da notícia intitulada: “Representante da ONU visita Tribunal de Justiça do Rio”, datada de 03 de outubro de 2003, constante da página Notícias do TJ, como subtítulo do site do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, e que pode ser acessada na íntegra através do endereço: http://www.tj.rj.gov.br/default.htm

[6] Conforme dados estatísticos apresentados pela Corregedoria Geral da Justiça, disponível no site do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e que podem ser acessados através do endereço: http://portal.tj.sp.gov.br/wps/portal

[7] Paulo de Tarso Neri é Procurador do Estado, Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas e Professor da Escola de Formação de Oficiais da Polícia Militar.

[8] Trecho do artigo: “Notas sobre o Princípio da Eficiência”. Publicado no Boletim Informativo 3° RTD, n° 143 de setembro de 1999. Que pode ser acessado na íntegra através do endereço: http://www.3rtd.com.br/boletim/eficien.htm

[9] Fragmento do artigo: J. DE OLIVEIRA, Suzana. Cabeça, tronco e membros, mais: Dignidade e Honra. Que pode ser acessado na íntegra através do endereço: http://www.jusvi.com/site/p_detalhe_artigo.asp?codigo=1646




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