Do relatório conclusivo no processo administrativo disciplinar federal


05/fev/2004

Após a entrega da defesa pelo indiciado, o trio processante deverá confrontar o seu termo com o que conhece no processo administrativo disciplinar.

Por João Barbosa Martins

Indubitavelmente, há correspondência entre o Direito Penal com o Direito Administrativo Disciplinar. A afinidade define-se perfeitamente com a identidade do direito de punir, presentes em duas esferas: na criminal e na administrativa.

EBBERTO MAIA LUZ já afirmou que “é tão acentuada a relação entre o Direito Administrativo Disciplinar e o Direito Penal, que embora neste a regra seja a prisão corporal, naquele a exceção também existe neste aspecto quando há a ocorrência de ilícitos funcionais demonstrados pelo alcance ou pelo crime de peculato, entre outros nesse caráter”.

Assevera, ainda, referido autor:

A moderna doutrina penal saiu completamente do binômio delito-pena para firmar-se, solidamente, no princípio tricotômico delinqüente-delito-pena, cuidando precipuamente da figura do agente, quer na fase potencial, quer como delinqüente realizado. Este acompanhamento científico estende-se até a fase da execução da sentença e alcança, também, a condenação do agente, tudo isto sob a égide da mais eficiente política criminal. Então, pergunta-se, não é o mesmo princípio estatal que informa o direito a ser observado para toda a sociedade, aquele que também dita normas morais para parte dela, circunscrita pelos servidores públicos que contrariam a lei? Não é a mesma identidade de propósitos de natureza científico-moral tendente à prevenção do ilícito ou então à recuperação do agente? É absoluta a identidade de propósitos científicos entre as normas do Direito Penal visando não a retribuição aflitiva do crime, mas a justa proporção da pena e o que se verifica na punibilidade disciplinar quando a mesma política científica volta-se para a pessoa do agente, fazendo-o retornar, até, se possível, com melhoria ao comportamento desejado para assegurar o perfeito funcionamento da máquina administrativa. ... Enquanto o Direito Penal, no dizer do eminente Nélson Hungria, ‘é o único ramo do Direito que fala com calor à criatura humana’, como dissemos atrás, o Direito Administrativo Disciplinar não discrepa da perfeita afinidade com estes conceitos porque o agente passivo da penalogia administrativa é também criatura humana. ... Jamais a administração pública, através das comissões processantes permanentes, das comissões especiais de processo administrativo ou pelo exercício regular dos órgãos processantes, cometerá erro algum se tiver como fonte o Direito Judiciário Penal para justificar o seu movimento formal ao apurar responsabilidades e ao expressar, formalmente, a adequada cominação da pena sempre preservando a presença efetiva em várias ocasiões, de toda a instrução probatória da defesa.” (Direito Administrativo Disciplinar, editora Revista dos Tribunais, 2ª edição, pp. 75, 76 e 82).

Nessa mesma esteira, o eminente LÉO DA SILVA ALVES apregoa:

O Direito Penal tem lugar de destaque no conjunto de um processo disciplinar. É verdade que isso assusta a muitos, que não admitem a interferência desse ramo do Direito nas relações administrativas. Com ar de sapiência, costumam dizer que são esferas distintas; ou que o Código Penal é instrumento a ser usado nas delegacias de polícia e no foro criminal. Permissa venia, não lhes assiste a razão. O Direito Disciplinar tem as suas bases solidamente fixadas no Direito Penal. Nelson Hungria, referência da doutrina penal no Brasil, divide o Direito Penal em dois segmentos: - Direito Penal comum, que trata de crimes e contravenções; e - Direito Penal Administrativo, que cuida das sanções aplicadas no universo da Administração Pública. Heleno Fragoso, também brilhante penalista pátrio, refere-se, na sua respeitável obra, a sanções penais judiciais e a sanções penais administrativas. Logo, o que se pratica em nível de Direito Disciplinar é expediente que pertence à natureza do Direito Penal. Em 1935, o alemão Gerhard Hubernagel já defendia a existência do que chamava de Direito Penal Não-Criminal. Aqui estão: - Direito Penal Administrativo, que se exercita em processos nos quais a Administração Pública aplica, por exemplo, sanções de ordem contratual (multa, rescisão de contrato), ou no exercício do seu poder de polícia. - Direito Penal Disciplinar que se refere às sanções aplicadas a agentes públicos submetidos a processo específico no seio da Administração Pública. Fica, portanto, caracterizada a relação. Esse entendimento é fundamental, pois sem a admissão do Direito Penal no raciocínio jurídico de que se cerca o expediente disciplinar, estaremos correndo o sério risco de resultados inócuos, injustos ou estapafúrdios. As teses da defesa – grave-se isso – são retiradas basicamente do Código e da doutrina penal. É à luz desse ramo do Direito que devem ser apreciadas pelas comissões disciplinares e pela autoridade julgadora.” (Prática de Processo Disciplinar, Brasília Jurídica, 2001, p. 28/29).

Dentre os atos processuais ao encargo da Comissão de Disciplina tem-se o Relatório.

Assim se refere a Lei no tocante a esse ato de desfecho dos trabalhos de investigação de irregularidade.

Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases: I – instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão II – inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório. III – julgamento”. (Grifo Nosso)

Tem-se, assim, o relatório como a peça processual que precede ao julgamento. É a última fase do inquérito administrativo disciplinar! Via de regra, com sua juntada aos autos a comissão se desincumbe de sua tarefa.

De se notar que o relatório, mutatis mutandis, assemelha-se a uma sentença criminal, sendo que a diferença está em que a parte dispositiva será implementada pela autoridade julgadora, posto que os comissários apresentam proposta conclusiva para decisão.

A esse respeito, vale atentar ao escólio de PALHARES MOREIRA REIS (Processo Disciplinar, Editora Consulex, 1999, p. 169):
Funciona o documento da Comissão como o relatório de uma sentença, ficando o correspondente a parte dispositiva a cargo da autoridade a quem compete julgar o processo. Sua importância resulta de que, pelo seu texto, a Comissão leva à autoridade julgadora a sua opinião sobre os fatos apurados, e sobre a inocência ou culpabilidade do indiciado”.

Muito oportuna lição de HELY LOPES MEIRELLES, que conceitualmente aduz:

Relatório é a síntese do apurado no processo, feita por quem presidiu individualmente ou pela comissão processante, com a apreciação das provas, dos fatos apurados, do direito debatido e proposta conclusiva para decisão da autoridade julgadora competente. É peça informativa e opinativa, sem efeito vinculante para a administração ou para os interessados no processo. Daí por que pode a autoridade julgadora divergir das conclusões e sugestões do relatório, sem qualquer ofensa a interesse público ou ao direito das partes, desde que fundamente sua decisão em elementos existentes no processo ou na insuficiência de provas para uma decisão punitiva ou, mesmo, deferitória ou indeferitória da pretensão postulante”. (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 590).

Destarte, na primeira parte do relatório a comissão deve fazer um resumo de tudo que ocorreu de importante no curso do processo. É a suma deste. Demonstra-se, como isso, que todo o conjunto probatório foi examinado. É a exposição sintética do que ocorreu no processo, de forma simples e lúcida para que quem o leia entenda, de imediato, em que consiste a controvérsia administrativa.

A seguir, examinar-se-á cada aspecto abordado pela defesa do acusado, inolvidando-se a motivação ou fundamentação, pois que é o momento em que os comissários externam seu ponto de vista, seu posicionamento. É o momento em que se expõe o raciocínio para chegar à conclusão, ou seja, exterioriza-se as razões que levarão a comissão a apresentar proposta de solução ao caso ocorrente, à autoridade julgadora.

A comissão indica os motivos de fato e de direito em que baseia sua convicção, sendo certo que deverá mencionar os artigos de lei, podendo aludir à doutrina e jurisprudência aplicáveis à espécie.

Inesquecível o magistério de IVAN BARBOSA RIGOLIN, que, em outras palavras e apregoando dois momentos distintos do relatório, assim colmata o que se disse acima:

...o primeiro é o relatório dos fatos até então acontecidos. Este será frio, e simplesmente se reportará a todas as etapas percorridas, mencionando obrigatoriamente as peças principais constantes dos autos e as provas colhidas no seu bojo. O segundo momento importante da peça final apresentada pela comissão é o julgamento que realiza acerca da culpabilidade do servidor. Este julgamento não é definitivo para o indiciado, mas apenas traduz a convicção final dos membros da comissão, que confrontou todos os atos e os fatos trazidos ao processo e, a final, conclui necessariamente no sentido da inocência ou da culpabilidade do servidor. Não pode a comissão, quanto a isso, deixar de opinar”. (Comentário ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis (nº 48), p. 272). Gize-se que, quando da elaboração do relatório, poderá haver opiniões divergentes em alguns pontos. Ou seja, não havendo unanimidade, o tema deverá ser posto em votação, atentando-se para o fato de que o voto do presidente será declarado por último, haja vista sua condição de voto desempatador. Nesta hipótese, impõe-se ao membro vencido consignar seu voto em separado, o qual seguirá na forma de anexo ao texto do relatório.

É indispensável que a peça final, na conformidade do caso em concreto, contenha sugestões sobre medidas que podem ser adotadas pela Administração Pública, objetivando evitar a repetição de fatos ou irregularidades semelhantes aos apurados durante o processo administrativo disciplinar.

À guisa de exemplo, cite-se o caso de uma brilhante comissão processante que, em relatório, apresentou algumas sugestões, bem como recomendações de cunho mais genérico que foram julgadas importantes para a área de correição e ética e que deveriam ser implementadas pela Administração Pública, com o objetivo de se evitar a repetição de fatos anômalos semelhantes. Assim, é de se destacar: “a) encaminhamento do processo administrativo disciplinar ao Ministério Público Federal, ex vi do art. 171 da Lei nº 8.112/90, já que em tese há a possibilidade do cometimento de crimes capitulados no Código Penal, bem como a prática de atos de improbidade administrativa por parte do indiciado, nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992; b) realização de ações fiscais em todas as empresas listadas durante o processo; c) realização de uma fiscalização na pessoa física do indiciado na condição de contribuinte; d) realização de atividades de combate à interposição de terceiros em operações de comércio exterior; e) encaminhamento ao Poder Executivo de uma proposta para inclusão de um parágrafo no art. 157 da Lei nº 8.112/90 (Título V – Do Processo Administrativo Disciplinar; Capítulo I – Disposições Gerais; Seção I – Do Inquérito) no sentido da testemunha, estranha ao serviço público, não se eximir da obrigação de depor em processo administrativo disciplinar, em semelhança ao art. 206 do CPP; e f) que sejam ministradas palestras técnico-informativas sobre a ética e disciplina no serviço público federal para todos os servidores públicos da Secretaria da Receita Federal – SRF na 4ª Região Fiscal, a exemplo do que já acontece com todos os servidores públicos ocupantes dos cargos de Técnico da Receita Federal e Auditor Fiscal da Receita Federal que ingressam na SRF.”

Por remate, assinale-se que, consoante o disposto no art. 166 da Lei nº 8.112/90, o processo administrativo disciplinar, com o relatório da comissão, será remetido à autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento. A despeito disso, com a apresentação dos trabalhos concluídos, o colegiado processante está automaticamente desfeito e nenhum ato processual poderá mais ser realizado pela honrosa comissão.




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